Application of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees

Приложение на член 1D от Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. спрямо палестинските бежанци, ползвали се от помощта на Агенцията към ООН за подпомагане и работа с палестински бежанци в Близкия изток (UNWRA), които търсят международна закрила в Република България

2021 г.

Автори: Георг – Александър Чернев, бакалавър по Международни отношения, студент в специалност  арабистика, СУ „Св. Климент Охридски“, Иван Доминов, студент в специалност иранистика, СУ „Св. Климент Охридски“, юрисконсулт Каролина Динева, магистър по право, СУ „Св. Климент Охридски“, Мая Маринова, студент в специалност иранистика, СУ „Св. Климент Охридски“

Съдържание:

1.    Методология. 2

2.    Приложение на чл. 1D от Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. спрямо палестинските бежанци. 2

3.    Тълкуване на чл. 1D от Конвенцията и чл. 12, §1, а) от Директива 2011/95 и предпоставките за приложението им от Съда на ЕС (СЕС) 4

4.    Приложение на чл. 1D от Женевската конвенция от 1951 г. от българските институции – ДАБ и административните съдилища в Република България. 6

5.    Актуалност на справките на ДАБ относно Ивицата Газа. 8

6.    Изводи и препоръки. 9

1. Методология

Този доклад е изготвен въз основа на метода изследване чрез действие (Action research) и има за цел да изследва приложението на член 1D от Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. спрямо палестинските бежанци в контекста на българската съдебна и административна практика. При изготвянето му е анализирана чуждестранна и национална съдебна практика. Направен е преглед на ситуацията в ивицата Газа, чрез използване на  общодостъпни източници на информация. Изследвани са индивидуални дела на двама палестински бежанци[1] от ивицата Газа с последващи молби за международна закрила, основаващи се на регистрацията им към Агенцията към ООН за подпомагане и работа с палестински бежанци в Близкия изток (UNRWA). Първият случай се отнася до майка - г-жа Джамила и нейното малолетно дете – палестински бежанци. Вторият случай касае г-н Хъмза, дошъл в България през 2012г., който има множество откази да получи закрила. Той има и наложена принудителна мярка за връщане от 2012 г., която обаче вече 9 години не може да бъде изпълнена поради обективна невъзможност някой да бъде върнат в Газа.

Лично се срещнахме с г-н Хъмза и проведохме разговор с него. Интервюта бяха проведени с адвоката, водещ делата на изследваните случаи, както и с Посланика на Посолството на Държавата Палестина в гр. София. Изпратено бе и запитване за достъп до обществена информация до Министерство на вътрешните работи с цел изследване на разумната възможност за връщане в Палестина.

2. Приложение на чл. 1D от Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. спрямо палестинските бежанци.

Член 1D от Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г[2]. гласи:

„Тази конвенция не се прилага по отношение на лица, ползващи се в момента от закрилата или помощта на органи или организации на Организацията на обединените нации, различни от Върховния комисар на ООН за бежанците (ВКБООН).

Когато оказването на такава закрила или помощ бъде преустановено по каквито и да било причини и ако положението на тези лица не е надлежно установено съгласно съответните резолюции, приети от Общото събрание на Организацията на обединените нации, тези лица могат да се ползват от привилегиите, произтичащи от тази конвенция.“

Към 2021 г., Агенцията към ООН за подпомагане и работа с палестински бежанци в Близкия изток (UNRWA) е единственият такъв орган или организация на ООН, различен от ВКБООН.

През последните 73 г. в международен контекст палестинските бежанци, имат особено положение, защото и живеещите в окупираните територии на Ивицата Газа и Западния бряг (включително Източен Йерусалим), и разселените в бежански лагери в съседни арабски страни нямат уредено единно правно положение. Историческите събития[3] довели до разселването на стотици хиляди палестински бежанци[4] налагат ООН да създаде временна система за защита на палестинците в допълнение към общата защита на бежанците по Женевската конвенция в лицето на UNRWA[5]. Мандатът ѝ към момента е удължен до 2023 г. със зони на действие в: Ивицата Газа и Западния бряг (включително Източен Йерусалим), Йордания, Ливан и Сирия, като регистрираните в нея имат статут на „палестински бежанец в Близкия изток“. Във всичките си сектори UNRWA, води регистри на палестинските бежанци и им издава регистрационни карти. Тези карти служат като пряко доказателство, че дадено лице се е ползвало от помощта UNRWA.

Целта член 1D да намира приложение спрямо палестинските бежанци е да се гарантира приемствеността при закрилата им, докато техният статут бъде окончателно уреден в съответствие с приложимите резолюции на Общото събрание на ООН[6] и могат успешно да се завърнат в териториите, от които са били изселени.  Текстът на чл. 1D от Конвенцията е възприет от Европейския съюз в член 12 от Директива 2004/83/ЕО, а след това и в член 12 от Директива 2011/95/ЕС[7], които му съответстват. В националното ни законодателство тази норма намира отражение в чл. 12, ал. 1, т. 4 от ЗУБ, с недостатък, че думите „по каквито и да било причини“ не са включени в българския текст.

Съгласно чл. 1D §2 от Конвенцията и чл. 12, §1, буква а) изр. второ от Директива 2011/95 палестинските бежанци могат да получат статут на бежанец в държава-членка на ЕС по силата на факта, че закрилата или помощта, която са получавали от UNRWA е преустановена, без да е необходимо търсещият закрила да доказва, че има основателни опасения от преследване в мястото на обичайното му пребиваване. Не е необходимо решаващият орган да разглежда основанията по чл.8, ал.1 ЗУБ. Международното право и правото на ЕС считат, че когато UNRWA не е в състояние да осигури условия на живот, отговарящи на нейната мисия,  налице е сериозна заплаха за личната безопасност или лицето е принудено поради независещи от волята му обстоятелства да напусне зоната на действие на UNRWA, то е налице самостоятелно основание за получаване на бежански статут в държава-членка. За да намери приложение член 1D §2 от Конвенцията е достатъчно:

1. конкретното лице да се е ползвало от закрилата и помощта на UNRWA;
2. тази закрила или помощ да е била преустановено по каквито и да било причини;
3. положението на тези лица не е надлежно установено съгласно съответните резолюции, приети от Общото събрание на ООН.

3 Тълкуване на чл. 1D от Конвенцията и чл. 12, §1, а) от Директива 2011/95 и предпоставките за приложението им от Съда на ЕС (СЕС)

1. Кога може да се приеме, че едно лице се ползва от закрила или помощ от UNRWA?

Делото С-31/09 Болбол[8] изяснява, че чл. 1D от Конвенция, съответно чл. 12, §1, буква а) изр. второ от Директива 2011/95, се прилага спрямо лица, които са станали палестински бежанци в резултат на събития, случили се преди 1 януари 1951 г. както и техните потомци[9], които действително и ефективно са се ползвали от закрилата или помощта на UNRWA, без значение дали са включени в регистрите ѝ или не. След анализ на делото изводът е, че за да се приложи чл. 1D от Конвенцията, не е достатъчно лицето да е имало само правна възможност за закрила или помощ от UNRWA, а реално да я е упражнило.

2. Как се преценява преустановяването на закрилата или помощта от UNRWA, когато лицето е пребивавало в повече от една от зоните ѝ?

Съгласно дело C‑507/19 ХТ срещу Германия[10] на Съда на ЕС, за да се изследва „...преустановяването на помощта или закрилата“ от UNRWA, решаващият орган трябва да разгледа всичките ѝ сектори, с които лицето е свързано по някакъв начин и реалната възможност да влезе и да пребивава в тях.[11] Примери за свързаност с дадена зона са: семейни връзки, възможност за получаване на разрешение за пребиваване или лицето да е пребивавало там в миналото. За да намери приложение чл. 1D от Конвенцията, резултатът от проверката на секторите на UNRWA трябва да е, че в нито един от тях бежанецът „не може да пребивава безопасно при достойни условия на живот и без да е изложен на опасност от връщане“[12]. Според §63 от делото, връзката на палестинския бежанец с отделната зона се прекъсва, когато изявленията или практиките на властите на държавите, където са зоните на UNRWA, демонстрират намерение да не допускат повече присъствието на тези лица на своя територия. Регистрацията в UNRWA, не дава право на палестинците свободно да се преместват от една в друга зона и UNRWA няма власт да разрешава влизането на лицата на териториите на петте зони, тъй като те принадлежат към различни държави.[13] От изложеното следва, че закрилата или помощта е преустановена и когато поради обективни причини лицето не може да се върне в съответната зона.

В тази връзка важен е въпросът доколко съществува разумна възможност палестински бежанец да се върне доброволно или принудително до съответната зона на действие на UNRWA. В отговор на запитване за достъп до обществената информация до МВР[14], установихме, че за последните 10 г. от 485 издадени заповеди за налагане на принудителни административни мерки за връщане или експулсиране на лица с палестински произход, успешно върнати до Палестина (ивицата Газа или Западния бряг) са само 11 души, като през последните две години в Палестина не е върнат нито един човек. Невъзможността едно лице да бъде върнато в Газа или Западния бряг се дължи на обстоятелството, че контролно-пропускателните пунктове (КПП) тези две зони се контролират изцяло от Израел. От разговора с Негово Превъзходителство Посланика на Държавата Палестина, се разбра, че специално за влизане в територията на Газа, освен координация с властите на Израел е необходима такава и с властите на Арабска република Египет. КПП-то между Египет и Газа (Рафах) остава затворено през по-голяма част от времето и отварянето ѝ е непредвидимо. Посланикът сподели, че не са редки случаите в които палестинец, кацал на летището в Кайро, се е налага да бъде върнат отново в България, тъй като преминаване към Газа е невъзможно заради затворена граница.

3. Кога закрилата или помощта от UNRWA е преустановена?

Според СЕС в делото C364/11 Ел Котт помощта или закрилата от UNRWA е преустановена при: премахване на организацията; невъзможност да изпълнява мисията си; обстоятелства, мотивирани от принуда и независими от волята на лице, които го принуждават да напусне зоната  или му пречат да се ползва от предоставената от UNRWA помощ; налице е сериозна заплаха за личната безопасност и организацията не е в състояние да осигури условия на живот, отговарящи на мисията, с която тя е натоварена.[15]

4. Как решаващият орган трябва да разглежда молбите за закрила?

Делото С-585/16 Алхето  изяснява, че не е нужно лицето да се позовава изрично на чл. 12, § 1, буква а), второ изречение от Директива 2004/83 или на чл. 12, §1, буква а), второ изречение от Директива 2011/95, за да може ДАБ да произнесе по молбата за закрила съобразно тези разпоредби

4. Приложение на чл. 1D от Конвенцията от 1951 г. от българските институции – Държавна агенция за бежанците и административните съдилища в България

Изследваната национална практика показва, че съществуването на чл. 1D от Конвенция и чл. 12, §1, б. а), изр. 2 от Директива 2011/95 предимно се игнорира от българските административни и съдебни органи. Текстовете са цитирани или анализирани в не повече от 30 дела на административните съдилища в България, а търсещите закрила с палестински произход са много повече. В болшинството решения се разглеждат само основанията по чл. 8 и чл. 9 ЗУБ, без да се изследва въпроса за ползването на помощ или закрила от UNRWA. Съдът обсъжда  липсата на проблеми между бежанеца и официалните власти на държавата от зоната на UNRWA, в която последно е пребивавал като бежанец, вместо да вземе под внимание качеството и вида закрила получавани от UNRWA. В случаите, в които пък търсещите закрила имат проблем с властите на приелата ги държава от зона на UNRWA (например Йордания), изразяващи се в „лошото отношение към палестинците“ и неуреждане на условията им за живот, съдът изследва само дали има доказателства за преследване, изтезание, нечовешко отношение[16]. В делата, в които се посочва някое от основанията за бежански статут, в мотивите си българските органи посочват, че бежанските истории на лицата са лъжовни и необосновани, целящи единствено по-добри условия за живот от икономическа гледна точка.

В случая  разгледан от нас на г-жа Джамила и малолетната ѝ дъщеря ДАБ се фокусира само върху липсата на строго лични причини, които да създават нужда от закрила без да се изследва въпросът дали помощта предоставяна от UNRWA e преустановена или не. Факторът, определящ нужда от закрила за ДАБ, е дали е претърпяла физическо насилие или заплахи. Разглеждането на най-добрия интерес на малолетното дете се изразява само във формално споменаване на социалния доклад, изготвен от директора на Дирекция „Социално подпомагане“, без да се вземат предвид актуалната ситуация в ивицата Газа и доколко би било в неговия най-добър интерес да се върне там.

В малкото случаи[17], в които се изследва закрилата от UNRWA и преустановяването ѝ, съдът преимуществено приема, че бежанецът доброволно[18] се отказва от помощта ѝ , с цел да не се приложи чл. 1D от Конвенцията.

Неприлагането на член 1D oт Конвенцията от 1951г. от страна на българските органи оставя отражение и в емоционалното състояние на г-н Хъмза след края на състояло се съдебно заседание по поредната му молба за закрила, основаваща се на чл. 1D. По време на разговора ни след заседанието се наблюдаваше чувство на обезвереност у г-н Хъмза, Той сподели с нас, че : „Ако съдията се съгласи бих ѝ дал всичките си пари да прекара седмица в Газа и тогава да вземе решение дали да ме върне там. От вчера заради въздушни атаки къщата ни е съборена. До преди нямахме ток и вода, а сега и покрив. UNRWA помага на семейството ми, като им дава на всеки 6 месеца кило брашно, палка салам и олио. Там са 13 човека, родителите ми, сестрите им и техните деца.“

На фона на негативната съдебна практика, се наблюдават и позитивни съдебни решения, които подробно разглеждат приложението на член 1D от Конвенцията. Така например в Решение №5545 от 04.10.2021 г. по адм. дело 6819 /2021 АССГ съдът дава ясни указания на ДАБ, като посочва конкретни въпроси на които следва да се отговори, а именно „...дали търсещият закрила е получавал закрила от UNRWA, дали тази закрила е прекратена по някаква причина и дали се прилага някоя от другите клаузи за изключване по чл.12,§ 1, „б“ или § 2 и §3 от Директива 2011/95/ЕС“.

В Решение 15510 от 16.12.2010 по адм. дело 7152/2010 ВАС сочи, че: „Административният орган е следвало да изследва въпроса дали търсещият закрила е официално регистриран като бежанец към UNRWA, а при положителен отговор на основание чл. 1D от Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. и чл. 12, ал. 1, т. 4 от ЗУБ дали с фактическото напускане на държавата по произход или по друга причина молителят е загубил закрилата си като бежанец, предоставяна от UNRWA и установен ли е по надлежен начин правния статус на лицето, съгласно резолюция на Общото събрание на ООН.“

Решение №7221 от 22.11.2019 г. по адм. д. 4563/2019 г. на АССГ и Решение №4592/12.08.2020г. по адм. дело 4954/2020 по описа на АССГ стигат до там, че изследват финансовото състояние на UNRWA по свой почин и приемат за служебно известен факта, че агенцията е затруднена да подпомага палестинските бежанци в зоните си на действие. Така в решението от 12.08.2020г. се констатира, че: „Възможността да получава помощ от тази агенция е преустановена не само фактически, тъй като е напуснал Ивицата Газа, но и предвид, последващите събития, свързани с изключителните проблеми при финансирането на агенцията (…) поради липса на финансиране, е под въпрос доколко е възможно да предоставя помощ за най-належащи нужди.“ Тоест съдът приема, че не е достатъчно UNRWA просто да функционира в съответната зона, а следва да е в състояние да предоставя качествена помощ, отговаряща на минималните стандарти.

Тази позитивна практика всъщност се доближава до достиженията на практиката на съдилищата на други държави-членки на ЕС като Холандия[19] и Франция[20]. Френският Върховен съд обезсилва решение на апелативния съд, защото не е споменал в мотивите си дали жалбоподателят е загубил или вече не е имал полза от ефективната защита на UNRWA. Холандският съд пък изследва положението на палестинските бежанци в условията на пандемията и качеството на услугите на UNRWA по време на финансовите  ѝ трудности[21].

5. Актуалност на справките на ДАБ относно Ивицата Газа

В хода на наблюдаваните от нас реални казуси на палестински бежанци от Газа по делата им бяха приложени справки за страна на произход, изготвени от ДАБ. Един от проблемите, които установихме, е че те не отразяваха реалната обстановка в Газа. Положението там според независими източници[22] системно се влошава през последните няколко години. Само през 2021 г. от януари до май почти всеки ден има размяна на атаки между въоръжени организации от Газа и Израелските защитни сили. През януари са поразени с въздушни удари бежанският лагер Al Maghazi и агрикултури в Khan Younis, а гр. Beit Hanoun е взривен. В периода 7 - 20 май Световната здравна организация докладва 28 атаки срещу здравеопазването в Газа, поразили 29 здравни заведения, включително клиники на „Лекари без граници“. Резултатът от майските атаки е: 1,800 напълно унищожени жилища и 16,800 частично разрушени жилища, унищожени два водопровода в al – Saftawi, и 57 образователни заведения. Починалите са над 256[23], включително и двама от служителите на UNRWA, а ранените палестинци са поне 2000. Така 600 000 деца са спрели да посещават училище, а 800 000 човека са загубили достъпа си до вода, 71 000 хора са били принудени да се преместя в сгради на UNRWA, а 35 000 в приемни семейства. Юни месец израелските въздушни атаки с дронове и военни самолети оставят 40 палестински семейства бездомни[24] в al-Rimal и 2,834 ранени деца. Август месец поразените цели са  агрикултурни земи в Beit Hanoun и има блокади върху вноса и износа на мобилни телефони, компютри и материали за интернет свързване.[25]

В сравнение с тази общодостъпна информация за текущата ситуация в Газа, справката от Дирекция „Международна дейност“ на ДАБ, представена по случая на г-н Хъмза обхваща периода от 2006 г. до 2021 г., вместо да се концентрира върху актуалната обстановка. Справката описва бланкетно услугите, които UNRWA е предоставяла, но не и актуална информация дали към 2021 г. изпълнява подобни дейност и дали помощта, която предоставя отговаря на изискуемото качество. Анализите в справката бяха с фокус върху политическата обстановка и организацията на изборите, насрочени за изминалата година, без да се засегне въпроса, че не бяха успешно проведени до средата на 2021.

6. Изводи и препоръки

С оглед на текущата практика при разглеждането на молби за международна закрила на палестински бежанци, наблюдаваме необходимост от подобряването на качеството на производството по предоставяне на международна закрила и коректно прилагане на член 1D от Конвенцията за статута на бежанците. Само така може да се избегне правният вакуум, в който попадат палестински бежанци в България поради неспазването на международноправните норми и практики. Правилното прилагане на член 1D от Конвенция има ключова роля за подобряването на качеството на живот за палестинските бежанци, но това е само временно решение. Затова силно се надяваме, че след призивите за разработване на изпълним международен механизъм за защита на правата на палестинците от представителите на държавите, участвали в 76-та сесия на Общото събрание на ООН на 24 септември 2021 г. ^[26],  въпросът за палестинските бежанци ще бъде решен скоро.

Нашите препоръки към решаващите органи са:

1. Да разглеждат конкретно въпроса дали е преустановена закрилата или помощта от UNRWA в зоните ѝ на действие, за да може търсещите закрила да се ползват от статут на бежанец в България в съответствие с чл. 1D. от Конвенцията за статута на бежанците.
2. Да анализират детайлно дали палестинските бежанци могат да бъдат обект на принудителни административни мерки за връщане или експулсиране в Палестина.
3. Да разглеждат положението в бежанските лагери в съответната зона на UNRWA, както и възможността UNRWA да осигурява адекватна помощ на палестинските бежанци.
4. Справките на българските органи за страна на произход на палестинските бежанци да обхващат факти конкретно за зоната, от която идват и да обхващат период от време, който е възможно най-близък до датата на взимане на решение.
5. Да изследват с приоритет висшия интерес на детето с оглед на информацията за съответната зона на UNRWA.

 

Тази статия е създадена в рамките на Проект „ActionR: Неформална обучителна програма за развитие на млади застъпници в бежанското и миграционното право“. Цялата отговорност за съдържанието на статията се носи от авторският екип и при никакви обстоятелства не може да се приема, че тази статия отразява официалното становище на Фондация за достъп до права - ФАР.