Lack of citizenship among Palestinians - a historical overview of the categories of Palestinians and the Bulgarian experience

Palestinians in Lebanon

ACF
https://www.activecitizensfund.bg/

                        

Липсата на гражданство у лицата с палестински произход – исторически обзор на категориите палестинци и българският опит

Авторски екип: София Баядсе, Боянка Христева, Каролина Динева, Яна Обрешкова

Гражданството е правно-политическа връзка между физическо лице и държава. То представлява „правото да имаме права“ и по този начин служи за пълноценно участие на индивида в обществото.

Правото на гражданство е гарантирано от международния и българския правопорядък, но въпреки това, днес продължават случаите на лица без гражданство в Република България. Типични представители за това са палестинците. Палестина има международноправно задължение да предоставя палестинско гражданство на жителите на окупираните палестински територии,[1] но тъй като статутът ѝ е неуреден, при определянето дали едно лице от палестински произход притежава гражданство, трябва да се взимат предвид конкретни индивидуални обстоятелства. 

  1. Кратък исторически обзор на ситуацията в Палестина

Палестина се отделя от Османската империя с Лозанския мирен договор, подписан през 1923 г.[2] С него Палестина се отделя от Турция и дотогавашните османски граждани на територията ѝ стават „палестински граждани“.[3] Със създаването на държавата Израел през 1948 г. обаче възниква проблем с уреждането на статута на палестинците като граждани.

Палестинците могат да бъдат разделени в категории, в зависимост от това къде се намират: а) палестинци в Израел; б) палестинците в Западния бряг и ивицата Газа; в) палестинските бежанци; г) палестинците в Източен Йерусалим.

а) Палестинците в Израел

След създаването на Държавата Израел на 15 май 1948 г. част от палестинците остават в рамките на новосъздадената държава. Техният статут като израелски граждани се урежда с приетия през 1952 г. Закон за гражданството.[4] Съгласно секция 3 от този закон „лице, което преди създаването на Израел, е било палестински гражданин (...) става израелски гражданин“. Родените след 1948 г. също получават израелско гражданство, тъй като техните родители са израелски граждани (секция 4). Като граждани на Израел, палестинците получават израелски лични карти и израелски паспорти.

б) Палестинците в рамките на Западния бряг и ивицата Газа

Западният бряг се формира като отделно образувание след подписването на споразумението за примирие с Държавата Израел на 3 април 1949 г. От тогава до 1967 г. Западният бряг е част от Йордания, като през този период тя предоставя на жителите му йорданско гражданство.[5] Що се отнася до ивицата Газа, през 1948 г. тя е под египетска администрация, но не е анексирана. Заповедта за гражданството от 1925 г. се прилага там до 1948 г., а Египет предоставя на палестинците само документи за пътуване. През 1967 г. Израел окупира Западния бряг, Газа и Източен Йерусалим и затваря границите с Йордания. Израел започва да издава на палестинците на тези територии оранжеви лични карти като индикация за пребиваване. След 1988 г. притежаваните от палестинците в Западния бряг йордански паспорти се превръщат във временни документи за пътуване, които не предоставят правата на гражданите. Тази ситуация продължава до днес, като Йордания издава на жители на Западния бряг йордански паспорти за период от две или пет години при заявление.[6]

От 1967 до 1994 г. Израел издава лични карти на жителите на окупираните територии – Западния бряг и Газа. Те не предоставят на своите притежатели гражданство, а само право на жителство в тези територии и достъп до определени услуги и права.[7]

След подписването на Споразуменията от Осло през 1993 и 1995 г.[8] Палестинската автономия започва да издава палестински документи за пътуване, с които палестинците могат да пътуват в чужбина, но само след разрешение от израелските власти.[9] Издадените от Палестинската автономия паспорти се считат единствено за документи за пътуване, а не за доказателство за гражданство.[10] Притежателят на паспорт, издаден от Палестинската автономия, не се счита за гражданин на Палестина, а за лице без гражданство.[11]

в) Палестинските бежанци

Палестинските бежанци се определят като „лица, чието обичайно местопребиваване е било в Палестина в периода от 1 юни 1946 до 15 май 1948 г. и които са загубили както домовете си, така и средствата за препитание в резултат на войната от 1948 г.“.[12] Положението на палестинците по света се различава в зависимост от това, в коя държава се установяват.

Йордания предоставя своето гражданство на палестинците, избягали или прогонени от техните земи през 1948 г., като те продължават да бъдат йордански граждани и до днес. Палестинците, заселили се в Йордания през 1967 г. вследствие на шестдневната война обаче не получават гражданство, а само право на жителство и временни паспорти за две години.[13] Палестинците, установили се в Египет след 1948 г., получават египетско гражданство, което повечето палестински бежанци губят през 1978 г.[14] Египет започва да издава на палестинските бежанци на своя територия и тези в ивицата Газа пътни документи за бежанци, които са валидни от една до три години и не предоставят право на жителство автоматично.[15] Сирия и Ливан не предоставят своето гражданство на палестинците, а ги признават за лица без гражданство. В Ливан те имат право да получат документ за пътуване, валиден за период от една година, а в Сирия - документ за пътуване за 6 години и лични карти.[16]

г) Палестинците в Източен Йерусалим

Като отделна категория можем да обособим и палестинците, живеещи в Източен Йерусалим, поради специфичния статут, който им се дава от израелска и палестинска страна. Тъй като планът за разделяне на историческа Палестина[17] не се осъществява, Източен Йерусалим остава част от Западния бряг, като до 1967 г. той е под йордански контрол, а след това бива анексиран от Израел.[18] Палестинците в Източен Йерусалим не притежават палестински документи за пътуване и се считат от израелските власти за чужденци с постоянно жителство в Израел. Израел им издава сини лични карти, като разрешително за пребиваване, както и израелски документ за пътуване, валиден 3 години.[19] В случай, че се преместят от Йерусалим или напуснат Израел за повече от 7 години, тяхното жителство ще бъде отнето.[20] Йордания също предоставя на палестинците от Източен Йерусалим временно паспорти за период от 5 години, като тези документи също не доказват гражданство.[21]

  1. Международно право

Основополагащият международноправен акт по въпроса за безгражданствеността е приетата през 1954 г. Конвенция на ООН за статута на лицата без гражданство. Чл. 1, ал. 1 от нея съдържа легална дефиниция за лице без гражданство.[22] Това е  „лице, което не се разглежда като гражданин от нито една държава в съответствие с нейното законодателство“. Конвенцията обаче не предписва механизъм за идентифициране на лицата без гражданство.[23] Европейската конвенция за гражданството, приета през 1997 г. в рамките на Съвета на Европа, е друг важен международен инструмент, който има регионално действие. В чл. 3, пара. 1 от нея се посочва, че „Всяка държава определя сама в своето законодателство кои са нейните граждани.“ Респективно, от нормите на международното право[24] става ясно, че за да се разреши проблемът с правното положение на палестинците, е от ключово значение да се изясни законодателството на Палестина.

  1. Законодателството на Палестина

В съвременното законодателство на Палестина липсва уредба на палестинското гражданство. В приетата през 2003 г. и изм. през 2005 г. Конституция на Държавата Палестина единствено се посочва, че гражданството се регулира от закона.[25] До момента обаче не е приет такъв закон. През 2012 г. е направен опит за изготвяне на закон за гражданството от страна на Организацията за освобождение на Палестина (ООП),[26] но той в крайна сметка не е приет.[27] Притежаването на палестински лични карти не е напълно без значение. Съгласно чл. 11 от законопроекта „всеки носител на лична карта, издадена от Палестинската национална автономия, ipso facto ще стане гражданин на Палестина.“[28]  

  1. Българското право и практика

Конвенцията от 1954 г. съдържа имплицитното задължение за държавите, страни по нея, да идентифицират лицата без гражданство, които са на тяхна територия и да им осигурят подходящо третиране. Действията на българските власти обаче са в разрез с ангажиментите, които България е поела като страна по Конвенцията.

В своята практика българските власти грешно се позовават и превратно тълкуват палестинското право. Те препращат към Изборния закон от 1995 г., но този закон е отменен, а в действащия Изборен закон се споменава единствено кое лице е „палестинец“, а не „палестински гражданин“.[29] Терминът „палестинец“ е свързан с културна и етническа връзка с Палестина, но не е правно-политическа връзка, каквото е гражданството.

Често срещан проблем у кандидатите за статут на лице без гражданство от палестински произход е незаконното им пребиваване на територията на Република България. За да се откаже предоставянето на статут на незаконно пребиваващо лице обаче, чл. 21д, т. 4 от Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ) поставя като условие и лицето да не отговаря на материалноправните изисквания за предоставяне на статут на лице без гражданство. Член 63г, ал. 2 от ППЗЧРБ[30] обаче съдържа условието кандидатът да предостави документ за законно пребиваване, каквото Конвенцията за статута на лицата без гражданство в своя член 1 (1) не предвижда. Разпоредбата на Конвенцията следва да има примат над противоречащата ѝ разпоредба на ППЗЧРБ.[31] Въпреки това, българските съдилища прилагат Правилника.[32] ЕСПЧ постановява, че изискването за „законен престой“, закрепено в националното законодателство, не позволява на кандидата за статут да бъде признат за лице без гражданство, тъй като не може да покрие това изискване, което противоречи на принципите, произтичащи от Конвенцията на ООН от 1954 г. относно статута на лица без гражданство.[33]

Въпросът за палестинското гражданство е изключително комплексен. Редица събития в историческа Палестина през последния век допринасят за настоящата ситуация по отношение на палестинското гражданство. Гореизложеното налага извода, че при преценката от българска страна дали едно лице от палестински произход притежава гражданство, трябва да се направи анализ на релевантните факти, а именно откъде е палестинецът и какво е законодателството на съответната страна. Нужно е назначаване на експертиза за установяване на чуждо право. В противен случай, процедурата за идентификация на лица без гражданство, която България е възприела, се оказва в действителност неефективна.

Запознайте се и с краткото видео по темата:

 

[1] Резолюция 55/153 на Общото събрание на ООН. Гражданство на физическите лица във връзка с наследяването на държавите, 30 януари 2001 // https://undocs.org/en/A/RES/55/153?fbclid=IwAR1cFwVD1WwWR65frYtTPWjF0vIEy4cGL3YA4yl7KdHM5yTor60DSPSpfE (последно посетен на 22.01.2021 г.)

[2] Qafisheh, M.,“Who has the Right to Become a Palestinian Citizen. An International Law Analysis” // Yearbook of Islamic and Middle Eastern Law Online, vol. 18: Issue 1, 2017, стр. 2

[3] Пак там

[4] Текстът на Закона за гражданството от 1952 г. е достъпен на английски език на: https://jewishvoiceforpeace.org/wp-content/uploads/2016/06/Citizenship-Law-1952.pdf

[5] Qafisheh, M.,“Who has the Right to Become a Palestinian Citizen. An International Law Analysis” // Yearbook of Islamic and Middle Eastern Law Online, vol. 18: Issue 1, 2017, стр. 5

[6] Пак там, стр. 5-7

[7] Палестинските власти и палестински дипломатически представителства в чужбина признават тези лица за „палестинци без гражданство“.

[8] Споразуменията от Осло са подписани през 1993 и 1995 г. от страна на Израел и Организация за освобождение на Палестина (ООП). Съгласно тези актове, ООП се съгласява официално да признае Израел, а Израел се съгласява да признае на палестинците някаква форма на ограничено самоуправление в ивицата Газа и Западния бряг.

[9] United States Bureau of Citizenship and Immigration Services, Palestine/Occupied Territories: Information on passports issued by the Palestine National Authority, 17 December 1998, PAL99001.ZCH, https://www.refworld.org/docid/3df0b9914.html (последно посетен на 22.01.2021 г.)

[10] Qafisheh, M., “Can a Citizenship Law Address Palestinian Statelessness”, 17 август 2016 г. http://nakbafiles.org/2016/08/17/can-a-citizenship-law-address-palestinian-statelessness/ (последно посетен на 22.01.2021 г.)

[11] Cesarz, M., “The Diversity of Citizenship of Palestinians and its Impact on their Mobility: Passport and Visa issues” // Polish Political Science Yearbook, vol. 47(2) (2018), стр. 290

[12] UNRWA, “Palestine Refugees” // https://www.unrwa.org/palestine-refugees (последно посетен на 22.01.2021 г.)

[13] Норвежки бежански съвет - Norwegian Refugee Council (NRC) - “Undocumented and Stateless: The Palestinian Population Registry and Access to Residency and Identity Documents in the Gaza Strip”, January 2012 г., стр. 39 https://www.nrc.no/globalassets/pdf/reports/undocumented-and-stateless.pdf (последно посетен на 22.01.2021 г.)  

[14] Когато е убит близкият на президента Ануар Садат египетски писател Юсеф Ал-Сибаи от палестинец.

[15] Норвежки бежански съвет - Norwegian Refugee Council (NRC) - “Undocumented and Stateless: The Palestinian Population Registry and Access to Residency and Identity Documents in the Gaza Strip”, January 2012 г., стр. 39 https://www.nrc.no/globalassets/pdf/reports/undocumented-and-stateless.pdf (последно посетен на 22.01.2021 г.)  

[16] Пак там, стр. 40

[17] Планът за разделяне на Палестина е приет от Общото събрание на ООН през 1947 г. и предвижда създаването на две незявисими държави – арабска и еврейска. Планът е утвърден с резолюция 181 (II): https://unispal.un.org/DPA/DPR/unispal.nsf/0/7F0AF2BD897689B785256C330061D253

[18] Qafisheh, M.,“Who has the Right to Become a Palestinian Citizen. An International Law Analysis” // Yearbook of Islamic and Middle Eastern Law Online, vol. 18: Issue 1, 2017, стр. 19

[19] Пак там; Cesarz, M., “The Diversity of Citizenship of Palestinians and its Impact on their Mobility: Passport and Visa issues” // Polish Political Science Yearbook, vol. 47(2) (2018), стр. 295

[20] Qafisheh, M.,“Who has the Right to Become a Palestinian Citizen. An International Law Analysis” // Yearbook of Islamic and Middle Eastern Law Online, vol. 18: Issue 1, 2017, стр. 20

[21] Датска имиграционна служба, DIS – Danish Immigration Service: Palestinians - Access and Residency for Palestinians in the West Bank, the Gaza Strip and East Jerusalem; Report based on interviews conducted from 31 March to 4 April 2019 in Jerusalem, Ramallah and Tel Aviv, May 2019 https://www.ecoi.net/en/file/local/2011580/palestinians_access_and_residency_+g_wb_ej_may_2019.pdf

[22] Наричано още апатрид.

[23] ВКБООН. Наръчник за закрила на лица без гражданство. Женева, 2014, с. 8 , т. 8.

[24] Други релевантни норми се съдържат в чл. 15 от Всеобщата декларация за правата на човека,  чл. 7 от Конвенцията за правата на детето, Конвенцията на ООН за намаляване на случаите на лица без гражданство от 1961 г., в чл. 24, пара. 3 от Международния пакт за граждански и политически права, чл. 5, буква d), субпара. Iii) от Международната конвенция за премахване на всички форми на расова дискриминация.

[25] Чл. 7; Конституцията на Държавата Палестина е достъпна на английски език на: https://www.constituteproject.org/constitution/Palestine_2005.pdf?lang=en   

[26] Qafisheh, M., “Can a Citizenship Law Address Palestinian Statelessness”, 17 август 2016 г. http://nakbafiles.org/2016/08/17/can-a-citizenship-law-address-palestinian-statelessness/ (последно посетен на 22.01.2021 г.)

[27] Поради съображения, свързани със статута на палестинските бежанци, правото на връщане в техните домове и послествията, свързани с получаването на гражданство и други, този закон не е приет.

[28] Qafisheh, M., “Can a Citizenship Law Address Palestinian Statelessness”, 17 август 2016 г. http://nakbafiles.org/2016/08/17/can-a-citizenship-law-address-palestinian-statelessness/ (последно посетен на 22.01.2021 г.)

[29] Чл. 27; Изборният закон е достъпен на английски език на: https://www.elections.ps/Portals/0/pdf/Election_Law_%282007-Sept_02%29-EN.pdf

[30] Правилника за прилагане на Закона за чужденците в Република България

[31] По силата на чл. 5, ал. 4 от КРБ.

[32] Определение на ВАС по адм.д. № 7999/2020 и Определение на ВАС по адм. дело №5377 / 2020; Решение 7426/2020 АССГ (не е влязло в сила).

[33] Решение на ЕСПЧ по дело Судита Кейта срещу Унгария с номер на жалбата: 42321/15, §39; вж. Решение на ЕСПЧ по дело Хоти срещу Хърватия с номер на жалбата: 63311/14, § 137.

 

Статията е създадена в рамките на проекта  „Подготвяне на ново поколение млади защитници на основните права на бежанци и мигранти“ (на англ. DEFEND: Preparing a new generation of young defenders of the fundamental rights of refugees and migrants.), изпълняван от Фондация за достъп до права - ФАР  с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Основната цел на проектa е да допринесе за изграждането на едно бъдещо поколение юристи, които имат опит в сферата на бежанското и миграционното право.

Цялата отговорност за съдържанието на този материал се носи от Фондация за достъп до права - ФАР и при никакви обстоятелства не може да се приема, че материалът отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Фонд Активни граждани България.

 

 

Източник на снимката: https://sergeydolya.livejournal.com/