Children at risk of statelessness: Registration of birth and acquisition of citizenship

Деца в риск от безгражданственост:

Регистрация на раждане и придобиване на гражданство

Основна защитна мярка при превенцията на нови случаи на лица без гражданство е дете в риск от безгражданственост да получи гражданството на държавата по месторождение. Всяко дете има право на правна идентичност и на гражданство, в съответствие с приложимите разпоредби и принципи на международното право, а гражданството, от своя страна, е гаранция за достъп до други права и защити, специфични за децата. В много държави продължават да съществуват и редица практически пречки пред регистрацията на раждане и придобиването на гражданство. Според българското законодателство български гражданин е всяко лице, родено на територията на страната, ако не придобива друго гражданство по произход. Въпреки тази положителна практика, съществуват пропуски по отношение на някои деца без гражданство, родени на българска територия.    

Правна рамка

Правото на всяко дете на правна идентичност и гражданство е от ключово значение за предотвратяване на нови случаи на лица без гражданство. Този основен принцип на международното право се съдържа и в редица международни и регионални инструменти относно правата на човека и правата на детето. Според чл. 7(1) на Конвенцията на ООН за правата на детето (КПД), „детето следва да бъде регистрирано незабавно след раждането му“ и от рождение има право на име, както и да придобие гражданство. Международният пакт за граждански и политически права също гарантира правото на всяко дете да придобие гражданство (чл. 24(3)) и съдържа изискването то да се регистрира веднага след раждането му и да му се даде име (чл. 24(2)). Държавите-страни по Конвенцията за правата на детето се задължават да осигурят осъществяването на тези права в съответствие с ангажиментите си, поети по съответните международни документи в тази област, особено когато в противен случай детето би останало без гражданство (чл. 8(2), КПД).

Задълженията, произтичащи от Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство (Конвенцията от 1961 г.), изискват от държавите да предоставят гражданство на деца, които иначе биха останали без гражданство. Крайъгълният камък на усилията за предотвратяване на липсата на гражданство сред децата е защитата, която се съдържа се в чл. 1 от Конвенцията.[1] Тази разпоредба дава на дете, което иначе би било без гражданство правото да придобие гражданството на своята държава по рождение по един от два начина. Държавата може автоматично да предостави своето гражданство, по силата на закон (ex lege) на деца, родени на нейна територия. Като алтернатива, държава може да предостави гражданство на такива лица на по-късен етап при кандидатстване. Предоставянето на гражданство при кандидатстване може съгласно чл. 1(2) да бъде предмет на едно или повече от четири условия, но резерви по чл. 1-4 не са допустими (чл. 17).

Съгласно чл. 8(2) КПД разпоредбите на Конвенцията от 1961г. следва да се тълкуват в съответствие с разпоредбите на Конвенцията за правата на детето. Това включва основните принципи на недискриминация (чл. 2 КПД), както и изискването най-добрият интерес на детето да е първостепенно съображение във всички действия, отнасящи се до децата, включително и в сферата на гражданството (чл. 3 КПД). В допълнение, според чл. 8 КПД детето има право да запази своята самоличност, включително своето гражданство, име и семейни връзки. Правото на гражданство е от съществено значение за закрилата на всяко дете, защото липсата му води до затруднен достъп до ред права и увеличава риска от трафик на хора или разселване.[2] Ето защо ефективното прилагане на Конвенцията от 1961 г. е тясно свързано с упражняването на правата, гарантирани в КПД.

Регистрацията при раждане е ключът към предотвратяването на безгражданствеността, тъй като актовете за раждане предоставят съществена информация, която помага на децата да потвърдят или придобият гражданство.[3] Регистрацията при раждане може да се определи като „непрекъснатият, постоянен и универсален запис в гражданския регистър на възникването и характеристиките на раждането в съответствие със законовите изисквания на страната“.[4] Актовете за раждане са основната форма за потвърждаване или придобиване на гражданство съгласно вътрешното законодателство на държавата. Те записват най-малко името, датата и мястото на раждане на детето и имената на родителите. Когато националното законодателство позволява придобиване на гражданство на основание произход (jus sanguinis), свидетелствата за раждане предоставят доказателство за това кои са родителите. Там, където гражданство се придобива въз основа на раждане на територията (jus soli), от друга страна, актовете за раждане доказват мястото на раждане.

Комитетът на ООН за правата на детето формулира леснодостъпни стандарти за регистрация при раждане с цел всички деца да бъдат регистрирани: универсална, добре управлявана система за регистрация, безплатна и достъпна за всички.[5] Комитетът подчертава, също така, че е важно да се улесни късната регистрация на раждане и да се гарантира, че децата, които не са регистрирани имат равен достъп до здравни грижи, закрила, образование и други социални услуги. Програмата на ООН за устойчиво развитие до 2030 г., от друга страна, и по-специално цел 16.9, която предвижда правна идентичност за всички, включително регистрация при раждане, подпомага предотвратяването и намаляването на липсата на гражданство като позиционира тази тема в многогодишната рамката за развитие.[6] Нюйоркската декларация за бежанците и мигрантите (приета през септември 2016 г.) също се позовава на важни държавни ангажименти за намаляване на липсата на гражданство и регистрацията на ражданията на всички деца бежанци на територията на страните.

Специфични рискове

Някои групи от населението са изложени на особен риск от липса на гражданство, тъй като положението им затруднява регистрацията на раждания или получаването на съответните документи. Такива са номадските общности и хората, които живеят в гранични райони, малцинствата, както и бежанците, вътрешно разселените лица и мигрантите.[7] Изоставените, осиротелите, непридружените и разделени деца са особено уязвими и често нямат документи, потвърждаващи тяхната самоличност. Мигрантите в нередовен престой, например, може да избягват да се обръщат към властите, за да регистрират децата си от страх от идентификация или депортиране. На малцинствата, от друга страна, често се отказва равен достъп до права и услуги, включително и достъп до документация. Бежанците и вътрешно разселените лица могат да бъдат изложени на риск от липса на гражданство, когато техните документи са били изгубени, оставени или унищожени при бягство.

Погрешното схващане, че регистрацията на раждането потвърждава националността, може да създаде допълнителен риск за уязвимите деца.[8] Регистрацията при раждане е постоянен запис на съществуването на детето и сама по себе си не предоставя националност. Гражданството, от своя страна, се придобива чрез прилагането на националното законодателство в тази сфера. Двата процеса са различни, но независимо от това, регистрацията помага за предотвратяване на случаи на липса на гражданство, тъй като установява юридически данни и информация, които са ключови за доказване на правото на гражданство. Децата, чието раждане не е регистрирано и които нямат доказателства за възрастта си, са по-уязвими на маргинализация, дискриминация, злоупотреба и свързаните с тях рискове като детски брак, детски труд и трафик. Регистрацията при раждане помага да се докаже и правото на детето на достъп до правосъдие и специфичните видове закрила за непълнолетни.

Съблюдаването на правата на ЛГБТИ хората варира в Европа, включително и признаването на еднополови партньорства или бракове, както и признаването на законно родителство между децата и техните небиологични ЛГБТИ родители. В резултат на това ЛГБТИ семействата могат да се сблъскат с проблеми при регистрация на раждане или достъп до удостоверение за раждане, което в определени случаи поставя децата в тези семейства в риск от липса на гражданство.[9] Проблеми могат да възникнат и поради отказа на властите в една държава да признаят свидетелство за раждане, издадено от друга държава, което включва имената и на двамата родители от същия пол. В други случаи националното законодателство и политика не позволяват да се регистрира раждането на дете, когато то има еднополови родители, или да се включат и двамата родители в акта за раждане.

В много държави продължават да съществуват и редица практически пречки пред регистрацията на раждане и придобиването на гражданство. Често процедурите за регистрация на раждане са дълги и сложни, a в някои случаи се изисква плащане на такса или глоба за късна регистрация. Изискванията за документите, които следва да се представят, могат да създадат непреодолими трудности пред регистрацията или процесът да бъде възпрепятстван въз основа на дискриминационни закони и практики. В някои държави липсва официална процедура за определяне дали дете, родено на тяхната територия би било без гражданство ако не получи това на съответната страна. Властите понякога въвеждат предполагаемо гражданство (или „неизвестно гражданство“) при регистрация и издаване на акт за раждане, чиято промяна може да бъде много трудна на по-късен етап. Това означава, че отговорните институции не успяват да идентифицират дете в риск от липса на гражданство, като този пропуск се отразява пряко върху правото на детето да придобие гражданство.  

Регистрация на раждането в България

България е страна-членка по Конвенцията от 1961 г. и Европейската конвенция за гражданството и е поела задължения да предотврати и намали случаите на лица без гражданство на своята територия.[10] Положително е, че българското законодателство съдържа защитни мерки, чрез които да се предотврати липсата на гражданство що се отнася до изоставени деца. Според чл. 10 на Закона за българското гражданство (ЗБГ), български гражданин по месторождение е всяко лице, родено на територията на Република България, ако не придобива друго гражданство по произход. Приложението на разпоредбата е автоматично и деца, родени на територията на страната, които иначе биха били лица без гражданство, придобиват българско гражданство по силата на закон (ex lege).

Съществуват, обаче, пропуски по отношение на други деца без гражданство, родени на българска територия. В риск да останат без гражданство, например, са децата на майки-чужденки, които не могат да предадат своето гражданство на детето си, съгласно законодателството на страната, чиито граждани са те самите.[11] Въпреки наличното изискване децата да докажат, че не са придобили друго гражданство по произход, съответните стандарти и доказателствената тежест не са изрично разписани. Според решение на Административен съд Пловдив, представянето на нотариално заверени декларации от родителите, че детето не е придобило друго гражданство, не са достатъчни.[12] В някои случаи, отговорните органи автоматично регистрират детето с гражданството на майката, без да проверяват дали тя може действително да предаде своето гражданство. Така на практика българските власти приписват на детето фиктивно чуждо гражданство, вместо то да се възползва от защитата в чл. 10 ЗБГ.

Изключително трудно е да се променят грешно вписани данни в акта за раждане и в България липсва установена практика за такава промяна. В случай от практиката на Фондация за достъп до права (ФАР), дете, родено в България, е регистрирано като белгийски гражданин, въз основа на това, че е припознато от баща си. Родителят, обаче, не е информирал белгийските власти за раждането на детето извън Кралство Белгия и не е предоставил необходимата информация, за да бъде то включено в регистъра като белгийски гражданин, съгласно националното законодателство. Следователно, детето понастоящем е без ефективно гражданство, като българските власти не са извършили проверка дали формалностите за придобиване на гражданството, вписано в акта за раждане са били спазени. По този начин, детето е лишено от възможността да придобие гражданството на майка си, което в този случай може да бъде придобито автоматично и по право, или българско гражданство, предвид месторожднието си.

Установени са рискове и за деца, родени от българи в чужбина, когато ражданията не са регистрирани или актовете за раждане не са признати от българските власти, особено в случаите на роми и еднополови родители. Някои ромски деца, например, родени в чужбина и донесени като бебета в България, имат трудности да придобият българско гражданство.[13] Това се случва, когато тяхното раждане не е било регистрирано в гражданския регистър нито в България, нито в държавата на раждане. Тези деца не могат да докажат връзка с техните български родители и по този начин да докажат своето българско гражданство. В случая на дете, родено в чужбина и с чуждестранен акт на раждане, който включва имената и на двете майки, една от които е български гражданин, българските власти отказват да издадат български акт за раждане, който да признае еднополовите родители, въпреки че това излага детето на риск от липса на гражданство.[14] Съдът на Европейския Съюз изслуша страните по делото в началото на 2021 г. и следва да се произнесе относно проблемите, които ЛГБТИ семействата срещат в някои държави членки с регистрацията на раждане или достъпа до удостоверение за раждане.  

Добри практики

Индексът за безгражданственост на Европейската мрежа за лицата без гражданство позволява да се сравнят държавите в Европа в различни тематични направления, едно от които е «Превенция и намаляване на случаите на лица без гражданство».[15] Според Индекса, някои държави все още не защитават всички деца, родени на тяхната територия от липса на гражданство, като правят правото на гражданство на детето зависимо от статута или правото на пребиваване на родителите. Оценката за България е положителна що се отнася до разпоредбите деца в риск от безгражданственост да получат гражданство автоматично и по право, както и относно защитните мерки за изоставени деца. Смесена е оценката във връзка с регистрацията на раждане, като се отчита, че правната рамка не задължава властите да извършат проверка дали детето може действително да придобие гражданството, което се вписва в акта на раждане.

Тематичният доклад на Европейската мрежа на лица без гражданство относно регистрация на ражданията и превенция на безгражданствеността анализира практиката на различни държави в тази сфера и отправя препоръки към отговорните институции.[16] Въз основа на наличните международни норми и насоки, експертите препоръчват гражданството на детето да се регистрира при раждането само при наличието на следните кумулативни условия: а) въпросната националност е на европейската държава, в която детето е родено, б) родителят на детето е гражданин на същата държава, в) въпросната държава позволява на родител да предаде гражданството си на детето без ограничение (jus sanguinis). Тази ситуация обхваща повечето раждания в Европа и в тези случаи националността на детето може ясно да се установи без задълбочен правен или фактически анализ.

Във всички останали случаи проверката дали детето би останало без гражданство, ако не получи такова по месторождение, следва да се извършва от компетентен орган с необходимата експертиза и чрез установена процедура за определяне на гражданство. Важно е въпросът за гражданството на детето или на липсата му да се разреши веднага или възможно най-скоро след регистрацията на раждането. Според препоръките, гражданството на детето се счита за „неизвестно“, „неопределено“ или „разследвано“ за възможно най-кратък период и в никакъв случай за повече от пет години. Децата с неустановена националност трябва да имат достъп до същите права като децата, които са граждани, и ако държава предоставя нейното гражданство автоматично при раждане на деца, които иначе биха били лица без гражданство, то детето следва да се третира като гражданин на държавата, освен ако и докато не бъде доказано, че притежава друго гражданство.

Малък брой държави в Индекса за безгражданственост имат процедури или насоки за определяне дали едно дете има гражданство по рождение и информацията как се прилагат на практика и дали отговарят на стандартите по-горе е много оскъдна. В Гърция, Германия, Латвия, Норвегия и Чехия, например, такива процедури и насоки съществуват, но не е ясно дали са приложими към деца, които са в риск от липса на гражданство. В някои държави, от друга страна, има действащи разпоредби, които гарантират, че децата на бежанци могат да придобият гражданство. В Белгия родители, които не могат да се свържат с дипломатическите или консулските органи на своите страни на произход, тъй като са бежанци, са освободени от това изискване като предпоставка тяхното дете, родено в Белгия, да придобие белгийско гражданство.

Препоръки:

• Да се прилагат принципите на недискриминация и изискването най-добрия интерес на детето да е първостепенно съображение във всички действия, отнасящи се до деца, при приложението на правната рамка в сферата на гражданството.
• Да се изготвят насоки и да се прилага на практика процедура за определяне на гражданството на деца с родители чужденци, като конкретно гражданство да се въвежда в акта за раждане само в случаите, в които не се изисква задълбочен правен или фактически анализ.
• Да се прилага на практика и утвърди процедурата, която позволява на родителите да коригират грешки в акта за раждане на по-късен етап от регистрацията на раждането.  
• Да се даде равен достъп до права на децата с неустановено гражданство и те да бъдат третирани като български гражданин, докато не бъде доказано, че притежават друго гражданство.
• Да се улесни достъпа до регистрацията на раждане или до удостоверение за раждане за групи от населението, които са изложени на особен риск от липса на гражданство.