Автор
Лишаване от гражданство: (Не)дискриминация и средства за защита
В много държави натурализираните граждани продължават да са в по-уязвима позиция в сравнение с гражданите по рождение. Мерките за борба с тероризма през последните години припознаха лишаването от гражданство като инструмент за водене на политики и наказание за „нелоялните“ граждани с чуждестранен произход. Международното право в сферата на правата на човека, обаче, все по-настойчиво поставя под въпрос неограниченото право на държавите да регулират начините за придобиване и загуба на гражданство. Лишаването от гражданство не може да бъде дискриминационно, следва да съблюдава ключови процесуални гаранции и може само в краен случай да води до безгражданственост. В България все още липсва ефективна защита срещу отказ, отнемане или лишаване от българско гражданство, тъй като указите на президента на могат да бъдат обжалвани в съда.
Контекст
Държавите могат да лишат лица от гражданство като наказание за определени категории престъпления и така превръщат тази мярка в инструмент за водене на политики. В Обединеното кралство, например, през последните години значително обществено внимание и разнопосочни реакции привлече случаят на Шамима Бегум. Министърът на вътрешните работи лиши от гражданство 19-годишното момиче от бангладешки произход, тъй като през 2015 г. е напуснала страната, за да се присъедини към групировката Ислямска държава.[1] Според информация на Министерството на вътрешните работи на ОК през 2017 г. се наблюдава драстичен скок на случаите на лица лишени от гражданство на основание, че санкцията е „благоприятна за общественото благо“, като броят за годината е 104.[2] През 2017 г., също така, министърът на правосъдието и сигурността на Нидерландия за пръв път лишава от холандско гражданство четири лица от марокански произход заради предполагаемото им участие в терористична дейност.[3]
Практиката показва, че най-често лишаването от гражданство засяга натурализирани граждани или хора, придобили двойно гражданство при раждане. И в двата случая това са лица с чуждестранен произход, докато тези с една националност, които най-често са граждани по рождение, не са лишавани от гражданството си дори ако извършат терористичен акт. Те са обект на други наказателни или административни мерки, като замразяване на активи, удържане на социални помощи, отнемане на паспорт или присъда. Освен разпоредби за отнемане на гражданство в името на защита на националната сигурност, много държави регулират отнемането на гражданство и ако то е придобито с измама.[4] Ето защо докато натурализираното гражданство се обуславя от добро поведение, това не важи за гражданството по рождение. Въз основа на тази практика възниква въпросът дали съществува йерархия в зависимост от разлините способи за придобиване на гражданство и дали разграничението между гражданите по рождение и гражданите по натурализация не води до дискриминация, която е в разрез с международното право.
Мерките за лишаване от гражданство в някои държави, също така, не гарантират, че лицето или членове на неговото семейство няма да се окажат в ситуация на безгражданственост. Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство (Конвенцията от 1961 г.) забранява лишаването от гражданство, ако тази мярка ще доведе до оставане без никакво гражданство (чл. 8). Дори когато второто гражданство е теоретично налично, лишаването от гражданство може да има сериозни последствия за индивида. Лицето губи правото си на пребиваване в страната и може да бъде принудително експулсирано или върнато в страна, където здравето и животът му са застрашени. Тези хора не могат да се върнат законно в страната на предишното си пребиваване и следователно са отделени от семейството и средата си, което води до невъзможност да се наслаждават на личен и семеен живот. Второто гражданство, на свой ред, може да не е ефективно и да не може да осигури на лицето дипломатическа закрила в чужбина.
Правна рамка
Разграничението между натурализирани граждани и граждани по рождение почива върху традиционната идея за национален суверенитет, според която държавата определя кой може да придобие гражданство и при какви условия без никакви ограничения.[5] С възхода на международното право в сферата на правата на човека, държавите се съгласяват да спазват универсални норми като принципа на забрана на дискриминация въз основа на пол, раса или етническа принадлежност, както и забраната на произволно лишаване от гражданство. Спиро обяснява, че новите международни разпоредби за гражданството преформулират концепцията като индивидуално право, което все повече ограничава националния суверенитет при регулиране на въпросите за националността.[6] Към момента държавите могат да определят кой е гражданин и кой не чрез регулиране на начините за придобиване и загуба на гражданство, стига това да се случва „в границите, определени от международното право“.[7]
Международното право за правата на човека изрично забранява произволно лишаване от гражданство. Според чл. 15 на Всеобщата декларация за правата на човека (ВДПЧ), всеки човек има право на гражданство и никой не може да бъде произволно лишен от своето гражданство, нито да му бъде отказано правото да смени гражданството си. Забраната за произволно лишаване от гражданство се съдържа и в чл. 18(1)(а) на Конвенцията за правата на хората с увреждания (КПХУ), както и в чл. 4(в) на Европейската конвенция за гражданството. Конвенцията от 1961 г. също забранява лишаването от гражданство, когато това ще доведе до безгражданственост (чл. 8), както и лишаването от гражданство на лице или група лица въз основа на расови, етнически, религиозни или политически основания (чл. 9). Разпоредбата в чл. 9 на Конвенцията от 1961 г. е предназначена да приведе в действие чл. 15 ВДПЧ и се допълва от относимите разпоредби в КПХУ и други международни инструменти, които съдържат по-дълъг списък от дискриминационни основания, при които лишаването от гражданство е забранено.
Конвенцията от 1961 г. и Европейската конвенция за гражданството позволяват лишаването от гражданство да доведе до липса на гражданство само при много ограничени обстоятелства. Според чл. 8(2)(б) на Конвенцията от 1961 г., например, лице може да бъде лишено от гражданство, дори ако това лишаване би го направило лице без гражданство, ако гражданството е получено чрез заблуда или измама. Чл. 8(3), от своя страна, предвижда възможността лице да остане без гражданство ако националното законодателство на договарящата страна съдържа разпоредби, които предвиждат лишаване от гражданство поради действия в противоречие с дълга за вярност към държавата или официална декларация за вярност към друга държава. Европейската конвенция за гражданството съдържа сходни основания за лишаване от гражданство като позволява мярката да доведе до липса на гражданство, единствено когато то е придобито чрез измама, невярна информация или укриване на относим факт (чл.7 (3) във вр. с чл. 7(1)(б)).
Въпреки че правото на гражданство не се съдържа като такова в Европейската конвенция за правата на човека и протоколите към нея, съдебната практика на Европейския съд за правата на човека (ЕСПЧ) отчита, че произволно лишаване от гражданство би могло в определени случаи да съставлява нарушение на чл. 8 от Конвенцията поради въздействието на такава мярка върху личния живот на индивида.[8] В случаите, в които ЕСПЧ изследва потенциално нарушение на чл. 8, съдът отчита дали лишаването от гражданство е било произволно като преценя наличието на ясно правно основание за решението в националното законодателство, както и възможност за изслушване и средства за защита в съответствие с изискванията за справедлив процес.[9] В решението си по делото Усманов срещу Русия от 2020 г.[10], ЕСПЧ установява нарушение на чл. 8 във връзка с отнемането на руското гражданство на жалбоподател, който не е декларирал имената на братята и сестрите си в молбата. Съдът намира, че отнемането на гражданство за такъв пропуск е непропорционално, предвид пълната липса на балансиране на засегнатите интереси от държавата.
Насоки на международни организации
През 2009 г. Службата на Върховния комисар за правата на човека и Генералният секретар на ООН публикуват доклад относно правата на човека и произволното лишаване от гражданство.[11] Докладът съдържа правната рамка, приложима спрямо забраната за произволно лишаване от гражданство, както и важни принципи, които да бъдат изпълнени, за да се избегне произволност при прилагане на мярката. Лишаването от гражданство следва да не бъде дискриминационно по какъвто и да е признак, както и да има ясно правно основание в националното законодателство (да няма тълкуване по аналогия и разпоредбата да няма ефект със задна дата). Санкцията може да се наложи единствено при спазване на надлежни процесуални гаранции, като право на обжалване и право на справедлив съдебен процес. Лишаването от гражданство следва да преследва легитимна цел, в съответствие с международното право, както и да бъде най-малко ограничаващото средство за постигане на целта. Налагането на мярката, също така, трябва да е пропорционално, като претегля въздействието на лишаването от гражданство върху индивида срещу интереса на държавата да използва това средство.
Насоките на Върховния комисариат на ООН за бежанците (ВКБООН) относно възможността за загуба и отнемане на гражданство чрез приложение на чл. 5-9 от Конвенцията от 1961 г. отчитат по-уязвимото положение на натурализираните граждани спрямо гражданите по рождение.[12] Според организацията по-голямата уязвимост на натурализираните граждани се смекчава от ограниченията, наложени от международното право в сферата на правата на човека, включително чрез забраната за дискриминация. ВКБООН посочва също, че държавите следва да прилагат процесуални гаранции във всички случаи на отнемане на гражданство, независимо дали те водят до безгражданственост или не. Минималното съдържание на изискването за надлежен процес в този контекст е, че лицето е в състояние да разбере причините, поради които гражданството му е било оттеглено и има достъп до законови и/или административни пътища, чрез които да оспори мярката.
Лишаване от гражданство в България
Законът за българското гражданство (ЗБГ) съдържа разпоредби относно освобождаване от българско гражданство (чл. 20-21), отмяна на натурализацията (чл. 22-23) и лишаване от българско гражданство (чл. 24-25). Според изричната формулировка в закона, отмяната на натурализацията и лишаването от гражданство са допустими само при условие, че лицето не остава без гражданство. Няма разпоредби, които позволяват безгражданственост, но липсват и средства за защита, ако условието не е спазено, например, в случай че липсата на гражданство не е идентифицирана.[13] Отнемането на гражданство по чл. 22 от ЗГБ се прилага само спрямо натурализирани българи, но не и спрямо българи по рождение, което представлява дискриминация спрямо определени групи граждани.
Според Конституцията на България, президентът има право да дава и възстановява българско гражданство и да освобождава и лишава от него (чл. 98). Указите на президента не подлежат на обжалване и България е направила резерви спрямо чл. 11-12 на Европейската конвенция за гражданството в това отношение. Ето защо на практика липсват средства за защита срещу отказ, отнемане или лишаване от българско гражданство. В периода от 22 януари 2012 г. до 18 януари 2017 г., вицепрезидент на Република България е издал укази за освобождаване от българско гражданство на 1062 лица и за отмяна на натурализацията на 103 души.[14] Няма информация дали тези мерки са довели до безгражданственост или дали гаранциите за предотвратяване на случаите на лица без гражданство са били приложени. От 1 януари 2018 г. до 31 декември 2018 г. натурализацията на още 18 души е отменена, като едно от цитираните основания за издаване на тези укази е „причини свързани с обществения ред и сигурност“.[15]
В случай от практиката на Фондация за достъп до права (ФАР), натурализацията на бежанец с двойно гражданство е отменена въз основа на чл. 22(2) ЗБГ. Според тази разпоредба придобито българско гражданство може да бъде отнето ако лицето е укрило данни или факти, които, ако са били известни, биха били основание за отказ на българско гражданство. Жалбоподателят оспорва достоверността на фактите, съдържащи се в доклада на Дирекция «Българско гражданство» и в протокола на Съвета по гражданство, въз основа на които натурализацията е отменена. Административен съд София-град (АССГ), обаче, намира жалбата за недопустима, тъй като според съда нито докладът, нито протоколът представляват индивидуален административен акт.
Върховният административен съд, на свой ред, потвърждава решението на АССГ. На теория, жалбоподателят следва да оспори единствено президентския указ, чрез който гражданството му е отнето, но според чл. 2(2)(1) от Административнопроцесуалния кодекс и Конституцията, този акт не подлежи на обжалване. Междувременно хуманитарният статут на лицето е прекратен поради факта, че е получил българско гражданство и така той губи правото си на пребиваване в България. Съществува реален риск да бъде върнат в страната си на произход, където здравето и живота му са застрашени, в разрез със забраната за връщане.
Добри практики от други държави
Индексът за безгражданственост на Европейската мрежа за лицата без гражданство позволява да се сравнят държавите в Европа в различни тематични направления, едно от които е «Превенция и намаляване на случаите на лица без гражданство».[16] Според Индекса всички изброени държави са въвели поне някакви законови разпоредби с цел предотвратяване и намаляване на безгражданствеността, но в редица страни все още има пропуски в приложимите гаранции при загуба и лишаване от гражданство. Тематичният доклад от юли 2021 г. относно лишаването от гражданство отчита, също така, че от 2010 г. насам девет Европейски страни са въвели в законодателството си разширени правомощия относно лишаване от гражданство от съображения за национална сигурност, без обаче да придружат тези промени с автоматични мерки за предотвратяване на безгражданствеността.[17]
Оценката за правната рамка и практиката в България, описана по-горе, е „по-скоро отрицателна“, предвид невъзможността да се оспорват указите на президента и неправилната идентификация на риска от оставане без гражданство. В Молдова, за сравнение, отнемането на гражданство също е правомощие на президента, но обжалването на указа е възможно и правна помощ е налична. В Испания, от друга страна, отговорният орган за въпросите, свързани с гражданството, е Главна дирекция на регистрите и нотариусите и всяко решение може да бъде обжалвано по административен път пред самата дирекция в рамките на месец. Ако органът потвърди отказа, решението може впоследствие да се обжалва в двумесечен срок пред Камарата по обжалване на административни спорове.
В Словения правата на обжалване при отнемане на гражданство са същите като при други административни процедури и компетентни са местните административни служби. В Сърбия и Северна Македония компетентният орган е Министерството на вътрешните работи и се прилагат процесуални гаранции като крайни срокове, писмено решение и право на обжалване. В Германия и Португалия гражданство не може да бъде отнето по съображения за защита на националната сигурност, а в Португалия липсват и разпоредби, които предвиждат различно третиране според различните способи за придобиване на гражданството.
Препоръки:
- Да се въведе възможност за обжалване и ефективни средства за защита спрямо решението, с което се постановява отказ, отнемане или лишаване от българско гражданство.
- Да се съблюдават процесуални гаранции срещу произвол при лишаване от гражданство, като правото на изслушване, излагане на писмени мотиви, достъп до правна помощ и право на справедлив съдебен процес.
- Да се ревизират разпоредбите в националното законодателство, които обуславят различно третиране на натурализирани български граждани и български граждани по рождение.
- Да се прилагат санкциите, предвидени в националното право спрямо престъпления и нарушения извършени на територията на страната, без изхода от тези производства да е обвързан с лишаване от гражданство.
- Да се прилага лишаването от гражданство като крайна мярка, като във всеки случай има пропорционалност между въздействието върху индивида и интереса на държавата.
[1] Худ, Л. (20 февруари 2019). Шамима Бегум: Законността на лишаването от гражданство на тийнейджърката от Ислямска държава зависи от произхода ѝ. Налична на: https://theconversation.com/shamima-begum-legality-of-revoking-british-citizenship-of-islamic-state-teenager-hangs-on-her-heritage-112163
[2] Пак там.
[3] Джагай, С. (2017). Лишаване от гражданство, (не)дискриминация и безгражданственост: Случаят на Нидерландия. Поредица работни документи относно липсата на гражданство №2017/07. Налична на: https://files.institutesi.org/WP2017_07.pdf
[4] GLOBALCIT. (2017) Глобална база данни за начините на загуба на гражданство. Налична на: https://globalcit.eu/loss-of-citizenship/
[5] Спиро, П. (2011). Ново международно право за гражданството. Американското списание за международно право, 105.
[6] Пак там.
[7] Пак там.
[8] ЕСПЧ, решение от 12 януари 1999 г. по дело Красев срещу Финландия (жалба 31414/96) и решение от 11 октомври 2011 г. по дело Дженовезе срещу Малта (жалба 53124/09).
[9] ЕСПЧ, решение от 21 юни 2016 г. по дело Рамадан срещу Малта (жалба 76136/12).
[10] ЕСПЧ, решение от 22 декември 2021 г. по дело Усманов срещу Русия (жалба 43936/18).
[11] Съвет по правата на човека. (2009). Човешки права и произволно лишаване от гражданство. Наличен на: https://www.refworld.org/docid/4b83a9cb2.html
[12] ВКБООН. (2020). Насоки за безгражданственост № 5: Загуба и лишаване от гражданство съгласно чл. 5-9 от Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство. Налични на: https://www.refworld.org/docid/5ec5640c4.html
[13] Европейска мрежа на лица без гражданство. Индекс за безгражданственост: България. Данни от проучване на страната за 2020 г. Налична на: https://index.statelessness.eu/sites/default/files/ENS_Statelessness_Index_Survey-Bulgaria-2020.pdf
[14] Пак там.
[15] Пак там.
[16] Европейска мрежа на лица без гражданство. Индекс за безгражданственост: Превенция и намаляване на случаите на лица без гражданство. Налична на: https://index.statelessness.eu/themes/prevention-and-reduction
[17] Европейска мрежа на лица без гражданство. Индекс за безгражданственост (юли 2021). Тематичен доклад: Лишаване от гражданство и предотвратяване на липсата на гражданство в Европа. Наличен на: https://www.statelessness.eu/sites/default/files/2021-07/Deprivation%20of%20nationality%20and%20the%20prevention%20of%20statelessness%20in%20Europe%20FINAL.pdf