Practical problems in the international protection system in Bulgaria and the application of Article 1D of the 1951 Convention

Пелестински бежанци

Практически проблеми в системата на международната закрила в България и приложението  на член 1D от Конвенцията  от 1951

СЪДЪРЖАНИЕ

I.      ИВИЦАТА ГАЗА И ЗАПАДНИЯ БРЯГ. РОЛЯТА НА UNRWA В ТЕЗИ ЗОНИ  

1.     Ивицата Газа

2.     Западен бряг

3.     Агенцията на ООН за подпомагане и работа за палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA)

II.     ПРИЛОЖЕНИЕ НА ЧЛЕН 1D ОТ КОНВЕНЦИЯТА ОТ 1951Г. ЗА СТАТУТА НА БЕЖАНЦИТЕ СПРЯМО ПАЛЕСТИНСКИТЕ БЕЖАНЦИ

1.     Практика на Съда на Европейския съюз

2.     Национална съдебна практика

3.     Изводи

III.       ДЕБАТЪТ ЗА ГРАЖДАНСТВОТО НА ПАЛЕСТИНЦИТЕ

A.     Закон за убежището и бежанците

B.     Закон за чужденците в Република България

IV.        ЗАКЛЮЧЕНИЕ

  1. ИВИЦАТА ГАЗА И ЗАПАДНИЯТ БРЯГ. РОЛЯТА НА UNRWA В ТЕЗИ ЗОНИ

  1. Ивицата Газа          

Ивицата Газа е една от двете съставни части на територията на Палестинската държава. Газа се контролира от организацията „Хамас“[1] в контекста на продължаваща вече 15 години блокада на територията от страна на Израел, въпреки че de-jure Ивицата Газа се намира под юрисдикцията на Палестинската автономия. Няма легални или независими институции, пред които да се потърси отговорност за действията на Хамас в Газа и безнаказаността е широко разпространена. В Газа има и няколко бойни групировки, с достъп до тежки оръжия, които не винаги се съобразяват с властта на Хамас.[2]

Палестинците в Газа са изправени пред „множество кризи“. След изтеглянето на Израел през 2005 г. се повтарят цикли на военни действия между Израел и палестинските въоръжени групировки в Газа, включително през 2008 г., 2012, 2014 г. и най-скоро през май 2021 г. Всяко от тях има опустошително въздействие върху цивилното население, води до цивилни жертви, вътрешно разселване, огромни щети върху жилищата и инфраструктурата и прекъсването на основните услуги, което влошава и без това „продължителната хуманитарна криза и неустойчивите социално-икономически условия”.[3]

Нивата на безработица в Газа са най-високите в света, като половината от работната сила е безработна. [4] Нивото на бедност в Газа е 57% през 2020 г. и според Световната банка конфликтът от май 2021 г. е довел бедността до 59,3%. Високите нива на бедност и безработица и ескалацията на военните действия през май 2021 г. оставят около 62% от населението на Газа в несигурност дали ще имат храна. Цените на стоките от първа необходимост се повишиха рязко през 2021 г. [5]

Системата на здравеопазване на Газа е в тежко състояние поради продължаващите блокади и периодичните враждебни действия, поради която тя е лошо оборудвана и не може да посрещне здравните нужди на населението, особено във времена на криза като тези през май 2021 г. И пандемията с Ковид-19.[6]

Населението на Газа няма достъп до чиста вода и пречистване на отпадните води най-вече поради блокадата, която ограничава възможността да се осигуряват материали за функционирането и поддръжката на жизненоважната инфраструктура за водоснабдяване и канализация.[7]

Голям брой палестинци в Газа са зависими от хуманитарна помощ. ООН изчислява, че 1,3 милиона души, или 63 процента от населението в Газа, се нуждаят от хуманитарна помощ през 2022 г.[8]

В своята Позиция от март 2022 относно връщането в Газа, ВКБООН посочва че:

„Като се има предвид положението със сигурността и правата на човека, както и хуманитарните обстоятелства в Газа, ВКБООН продължава да призовава държавите да не връщат принудително в Газа палестински бежанци, регистрирани от UNRWA. Преустановяването на принудителното връщане на палестинци в Газа служи като минимален стандарт и не следва да замества международната закрила за лица, за които се установи, че отговарят на критериите за бежанец по Конвенцията от 1951 г. (член 1D или член 1A(2)) или на по-широките критерии за бежанец, определени в съответните регионални инструменти, или допълнителни форми на закрила.“ [9]

Карта на Ивицата Газа, Автор: Gringer (talk) 14:01, 8 January 2009 (UTC), CC BY-SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0>, via Wikimedia Commons

  1. Западен бряг

Западният бряг е втората съставна част от територията на Палестинската държава. През януари 2020г. президентът на САЩ, Доналд Тръмп, обяви своя план за мир в Близкия изток, съгласно който Израел следва да анексира около 30% от Западния бряг.[10] Планът е първоначално приет от израелската страна, която участва в изготвянето му, но е изцяло отхвърлен от палестинците.[11] Министър-председателят на Израел, Бенямин Нетаняху, обявява, че Израел ще започне действия по анексирането на Западния бряг на 1.07.2020 г.[12]

Въпреки че Израел впоследствие не предприема действия по официалното анексиране на Западния бряг, обявяването на този план и подкрепата му от страна на израелското правителство влияе върху ситуацията в Западния бряг. Застрояването на селища в окупираните палестински територии продължава.[13] През октомври 2020 г. Израел разрешава построяването на 5 хиляди нови домове за заселници,[14] а месец по-късно, на 15 ноември 2020г., израелските власти съобщават за нови планове да построят 1 200 допълнителни заселнически къщи през следващите няколко месеца.[15]

Докато разширяването на селищата продължава да се ускорява, разрушаването на палестински къщи и насилствените премествания на палестинци също се увеличава - 186 палестински имоти са разрушени в окупираните палестински територии през първата половина на 2020 г., а други 177 жилища и инсталации са унищожени между юли и септември.[16] 

Към края на 2020 г., Израел е разрушил домовете на над 900 палестинци (в Западния бряг и Източен Йерусалим), в сравнение с 677 през цялата 2019 г., 397 през 2018 г. и 521 през 2017 г.[17] Израел също така е разрушил 330 нежилищни структури и съоръжения през тази година.[18]

Успоредно с това се наблюдава покачване на нивото на насилие срещу палестинските жители на Западния бряг. През първата половина на 2020 г. Службата за координация на хуманитарните въпроси е документирала 143 атаки от страна на израелски заселници, водещи до наранявания на палестинци (38 инцидента) и щети върху палестинско имущество (105 случая). При проведено от наша страна интервю с палестински бежанец от Западния бряг, интервюираният Захир[19] споделя с ФАР, че животът там е нетърпим „Особено страшно става положението вечер.“

Чрез контролирането на Западния бряг, Израел ограничава достъпа на палестинци до важни, но оскъдни ресурси – земя, вода, ток. Долината на Йордан е изключително плодородна земя, но Израел забранява на палестинците да влизат в нея или да използват около 85% от нея, независимо за какви цели – строителство, изграждане на инфраструктура, овцевъдство или земеделие.[20]

Непосредствено след окупирането на Западния бряг (с Източен Йерусалим включително) и ивицата Газа през 1967 г. Израел поема контрол и над всички водни ресурси в тези територии[21] като успоредно с това пречи на палестинците да изградят водна инфраструктура в окупираните палестински територии и разрушава съществуващи структури.[22]

Палестинците срещат затруднение и в придвижването, както от Западния бряг към Израел, така и във вътрешността на Западния бряг.[23] Основната мрежа от пътища е изградена, за да обслужва израелските заселници предимно[24] и може да се раздели в три категории –1) пътища, изградени за изключително ползване от израелските граждани; 2) пътища, по които палестинците имат право да пътуват, само ако имат специални разрешителни, издадени от гражданската администрация или ако личните карти на шофьора и пътниците сочат, че те са жители на села, изцяло зависими от пътя, по който се пътува; 3) пътищата, по които палестинците могат да пътуват без специално разрешение за това, но достъпът до които е ограничен от бариери.[25] Според годишния доклад на Палестинския център за правата на човека (ПЦПЧ)[26] за 2019 г. броят на постоянните контролни пунктове в Западния бряг възлиза на 103 през 2019 г. -  59 от тях са вътрешни контролно-пропускателни пунктове между градовете в Западния бряг, а 18 са контролно-пропускателни пунктове в т.н. Н2 Зона в Хеброн, където съществуват селища на израелски заселници. Тридесет и девет от тях са издигнати по така наречената Зелената линия (Green line, Линия на примирие) и се считат за гранични пунктове между Западния бряг и Израел.[27] Тази политика продължава да се поддържа от Израел, която през 2020 г. изгражда допълнителни пътища, предназначени само за израелци.[28]

Карта на Западния бряг, Автор: Cavidmammadli - Own work, CC BY-SA 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=51265069

  1. Агенцията на ООН за подпомагане и работа за палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA)

UNRWA работи на територията на Западния бряг, включително Източен Йерусалим, ивицата Газа, в Йордания, Сирия и Ливан. [29] Агенцията има важна роля в живота на палестинските бежанци. Тя предоставя хуманитарни помощ и услуги, които включват: помощ в сферата на образованието (58% от средствата нa UNRWA), първично здравеопазване (15%), социални услуги( 6%), подкрепящи услуги (13 %), подобряване на инфраструктурата и на бежанските лагери (4%) и реагиране при извънредни ситуации, включително в ситуации на въоръжен конфликт. С приоритет са най-уязвимите лица.[30]

Общото събрание на ООН гласува на 13 декември 2019г. за удължаването на мандата на UNRWA до 2023г. поради непроменената и влошаващата се ситуация на палестинските бежанци.[31] Увеличаването на броя на нуждаещите се, както и икономическата криза, с която се сблъска организацията обаче, усложняват предоставянето на тази помощ. UNRWA е организация, финансирана от дарения. Пандемията допълнително утежни започнала още през 2018 икономическа криза на Агенцията, довеждайки до значително съкращение на дейностите ѝ[32]. Въпреки мобилизацията на ресурси, усилия и средства, щедро обещани от някои донори, продължаването на основните услуги и хуманитарни операции на UNRWA е изложено на риск поради многократни финансови дефицити.[33]

През май 2021г. Говорителят на UNRWA предупреждава, че може да отнеме години да бъдат възстановени щетите причинени по време на 11-дневните бомбардировки: „Всеки път, когато има конфликт в Газа, интензивната въздушна бомбардировка разрушава основната инфраструктура, домове, болници и фабрики“, казва тя, „След това на UNRWA и на други помощни агенции са им необходими няколко години за да възстановят своите помещения, а много домове и поминък на жителите на Газа никога не се възстановяват“.[34]

В официално изявление на UNRWA от 17 септември 2021г.[35] се сочи, че:

„все по -голям брой палестински бежанци почти изцяло разчитат на основните услуги на UNRWA, като здравеопазването и образованието, когато Агенцията е изправена пред безпрецедентни финансови затруднения. В Газа бедността и травмите се разрастват от 4 конфликта, включително този от миналия май, и 14 годишната блокада. (…) ситуацията със сигурността остава нестабилна със страховете, че може да избухне нов конфликт при липса на истинска политическа траектория.

(…)Миналата година едва избегнахме финансов колапс. (…)Тази година и въпреки много добре дошлото завръщане на САЩ сред нашите най -големи донори, финансовото ни положение остава несигурно. Все още имаме недостиг от около 100 милиона щатски долара. (…) Ниското финансиране ще намали здравните услуги за бременни жени и новите майки и ще ограничи способността ни да набавяме основни лекарства.“

Според Позицията на ВКБООН относно връщането в Газа от март 2022г.:

 „нивото на услугите, които UNRWA може да предоставя, зависи от финансовото състояние на Агенцията и „може да не отговаря на нуждите на палестинските бежанци“. Продължаващите финансови дефицити застрашават устойчивостта на операциите на UNRWA и ограничават действия в извънредни ситуации, особено хранителната и паричната помощ. Несигурното финансово положение застрашава и прехраната на 12 800-те служители на UNRWA в Газа, където Агенцията е вторият по големина работодател след публичния сектор.“

Освен финансови проблеми UNRWA често  има и проблем с достъпа до нуждаещите се от помощ. Според Доклада за 2020 на Държавния департамент на САЩ от 30 март 2021г. UNRWA съобщава, че движението на персонала продължава да бъде ограничено и непредсказуемо на няколко контролно-пропускателни пункта, особено тези, които контролират достъпа до Източен Йерусалим или през бариерата към Западния бряг.

От март до юни 2020г. израелските власти изискват всяко отделно движение на персонала на UNRWA между Израел и Западния бряг, в двете посоки, да се координира чрез звеното за координация на достъпа на ООН и да бъде одобрено от израелските власти. По-късно това изискване е премахнато за служителите, работещи в Западния бряг, които влизат в Израел и Източен Йерусалим. Към края на годината обаче на служители на UNRWA, които имат издадено от Израел разрешение за пребиваване в Източен Йерусалим или които са израелски граждани и трябва да пътува от Източен Йерусалим до Западния бряг (райони А и Б, където се намират по-голямата част от операциите на UNRWA) все още им се изисква да подадат искане за координация чрез Звеното за координация на достъпа на ООН, според UNRWA.[36]

  1. ПРИЛОЖЕНИЕ НА ЧЛЕН 1D ОТ КОНВЕНЦИЯТА ОТ 1951Г. ЗА СТАТУТА НА БЕЖАНЦИТЕ СПРЯМО ПАЛЕСТИНСКИТЕ БЕЖАНЦИ

Член 1D от Конвенцията от 1951г. за статута на бежанците предвижда, че:

„Тази конвенция не се прилага по отношение на лица, ползващи се в момента от закрилата или помощта на органи или организации на Организацията на обединените нации, различни от Върховния комисар на ООН за бежанците.

Когато оказването на такава закрила или помощ бъде преустановено по каквито и да било причини и ако положението на тези лица не е надлежно установено съгласно съответните резолюции, приети от Общото събрание на Организацията на обединените нации, тези лица могат да се ползват от привилегиите, произтичащи от тази конвенция“

Такава различна от Върховния комисар на ООН за бежанците организация е именно Агенцията на ООН за подпомагане и работа за палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA), поради което палестинските бежанци попадат под обхвата на този член.

Целта на член 1D от Конвенцията е да се осигури приемственост при закрилата на категория лица, които са признати като бежанци от международната общност, каквито са палестинските бежанци. След като се прекрати закрилата или помощта от UNRWA, те имат право автоматично да се ползват от закрилата на Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. Като бежанци, вече признати от международната общност, не се изисква отделна или допълнителна оценка по член 1A(2) от Конвенцията от 1951 за това дали отговарят на условията за закрила по Конвенцията. Съгласно насоките на ВКБООН за приложимостта на член 1D от Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. към палестинските бежанци от декември 2017г. кандидатите следва единствено да покажат, че попадат в приложното поле на член 1D[37].

В контекста на приложимостта на член 1D спрямо палестинските бежанци,  преди да се вземе решение дали да получат или не международна закрила, по всеки индивидуален случай, следва да се вземе предвид дали:

  • конкретното лице се е ползвало от закрилата и помощта на UNRWA;
  • тази закрила или помощ е била преустановено по каквито и да било причини; и дали
  • положението на тези лица не е надлежно установено съгласно съответните резолюции, приети от Общото събрание на ООН.

  1. Практика на Съда на Европейския съюз

Съдът на Европейския съюз (СЕС) нееднократно се е произнасял по въпроси свързани с тълкуването на член 1D от Конвенцията и съответстващия му член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2011/95/ЕС. Така например в параграф 81 от Решението на СЕС от 19 декември 2012 г., Abed El Karem El Kott и др., срещу Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal по дело C-364/11, СЕС сочи, е:

„когато компетентните органи на държавата членка, компетентна да разгледа молбата за убежище, установят, че е изпълнено условието относно преустановяването на закрилата или на помощта от Агенцията на Организацията на обединените нации за подпомагане и работа с палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA) по отношение на молителя, възможността „[тази] директива“ да се прилага ipso facto предполага признаването от тази държава членка на качеството на бежанец по смисъла на член 2, буква в) от тази директива и предоставяне по право на статут на бежанец на това лице, доколкото то не попада в приложното поле на член 12, параграф 1, буква б) или параграфи 2 и 3.“

В параграф 86 на Решението на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 25 юли 2018 година  по дело C‑585/16, Серин Алхето срещу Заместник-председателя на Държавна агенция за бежанцитесе сочи, че член 1D от Конвенцията и съответстващия му член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2011/95 може да се прилагат без да е необходимо задължително да се докаже, че лицето има основателни опасения от преследване.

Що се отнася до въпроса дали едно лице е получавало закрила от UNRWA, практиката на Съда на Европейския съюз е категорична, че регистрацията в UNRWA, е достатъчно доказателство за действителното ползване на закрила или помощ от Агенцията. В този смисъл е Решението на СЕС от 17 юни 2010 г. по дело C-31/09, Nawras Bolbol срещу Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal.

Относно преустановяването на помощта от страна на UNRWA в Решението на СЕС по делото El Kott[38] се посочва, че: „(с)амото отсъствие от тази зона или доброволното решение за напускането ѝ не биха могли да се окачествят като преустановяване на помощта. Обратно, когато това решение е мотивирано от принуда и независещи от волята на съответното лице обстоятелства, при такова положение може да се направи изводът, че помощта, от която се е ползвало това лице, е преустановена“ (парагрaф 59) и че „палестински бежанец е принуден да напусне зоната на действие на UNRWA, когато има сериозна заплаха за личната му безопасност и тази организация не е в състояние да му осигури в тази зона условия на живот, отговарящи на мисията, с която тя е натоварена“(параграф 64). По-нататък Съдът приема, че националните органи, отговорни за разглеждането на молбата за закрила, подадена от такова лице, са тези които трябва да проверят дали това лице е било принудено да напусне зоната на действие на UNRWA.

С оглед на изведената в този доклад информация относно ситуацията в Газа и Западния бряг, при разглеждането на молби за закрила на палестински бежанци следва да се вземе предвид, дали UNRWA към момента  успява да покрие дори базови потребности. Мнозинството палестински бежанци живеят в условия на крайна нищета, безработица и органичен достъп до важни ресурси като чиста вода и ток. Важно е и обстоятелството, че UNRWA по никакъв начин не може да ги защити от действията на Хамас или израелските власти, които сериозно накърняват човешките права на палестинските бежанци.

Причината, защо едно лице е напуснало зона на действие на UNRWA (например за целите на работа или учене или защото е било принудено да напусне поради съображения за сигурност) и дали UNRWA може да осигурява закрила или помощ, сами по себе си обаче също не могат да бъдат изцяло определящи, за да се откаже закрила на палестински бежанец.[39] Закрилата или помощта са преустановени и когато впоследствие поради обективни причини лицето не може да се върне в съответната зона. Така в Решение от 13 януари 2021г. по дело C‑507/19 Bundesrepublik Deutschland срещу XT, в параграфи 57 – 58 , Съдът на ЕС, сочи, че:

„Дали дадено лице без гражданство от палестински произход може да се ползва от закрилата или помощта на UNRWA, обаче зависи не само от способността на този орган да осигури такава закрила или помощ на това лице в даден сектор от зоната си на действие, но и от конкретната възможност на лицето да влезе на територията, принадлежаща към този сектор, или да се върне в посочената зона, ако е излязло оттам.

Практиката на Фондация за достъп до права показва, че палестинските бежанци от Газа и Западния бряг, на които им е отказана закрила в България и са със статут на нелегално пребиваващи чужденци, биват задържани в Специалните домове за временно настаняване на чужденци (СДВНЧ) в България с цел да бъдат върнати в страните си на произход, но връщане така и не се реализира. Поради това и те биват подлагани на продължително произволно задържане, понякога за максималния 18-месечен срок, след което биват освобождавани без разрешение за пребиваване, достъп до закрила, здравеопазване, работа или изобщо до основни човешки права .

В следствие на искане за достъп до обществена информация, с Решение Рег. №812104-205/21.09.2021г по описа на Министерство на вътрешните работи, се установи, че в периода 2010-2021г. са издадени 483 заповеди за връщане и две заповеди за експулсиране на палестинци. В същия период обаче са изпълнени само 11 заповеди за връщане в Палестина (без да е уточнено дали в Газа или Западния бряг) от общо 97 изпълнени принудителни административни мерки спрямо палестинци, като за 2020г. и 2021г. нито един палестинец не е върнат в Палестина. Това е показателно, че понастоящем не съществува възможност за връщане в Палестина от България по причини, независещи от чужденците, подлежащи на връщане.

Решение от 13 януари 2021г. по дело C‑507/19 Bundesrepublik Deutschland срещу XT при индивидуална оценка на всички относими обстоятелства от обстановката по случая следва „да се вземат предвид всички сектори от зоната на действие на UNRWA, на територията на които напусналото тази зона лице без гражданство от палестински произход има конкретна възможност да влезе и да остане да живее в безопасност.“ Съдът уточнява, че:

 „(ф)актът, че лицето без гражданство има право да получи разрешение за пребиваване в държавата или на автономната територия на съответната зона на действие на UNRWA, е индикация, че лицето без гражданство има достъп до тази зона и по този начин да получи защитата или помощта на UNRWA, при условие че UNRWA е в състояние да му осигури тази защита или помощ в тази област.

При липса на такова право фактът, че лицето без гражданство има семейни връзки в дадено поле от зоната на действие на UNRWA, е имало действително или обичайно местопребиваване в този район или е пребивавало там преди да напусне тази зона, при условие че засегнатите държави или територии считат, че такива елементи са достатъчни, за да дадат възможност на лице без гражданство от палестински произход, независимо от издаването на разрешение за пребиваване, да има достъп и да остане безопасно на тяхната територия“

  1. Национална съдебна практика

В рамките на този доклад е изследвана и съдебната практика на националните съдилища по дела на бежанци от Държавата Палестина свързани с предоставяне на бежански и хуманитарен статут по Закона за убежището и бежанците.

В резултата на това изследване се установи, че отрицателната практика относно уважаването на жалбите е преимуществена. Рядко се срещат положителни решения, в полза на палестински бежанци.

Мотивите на съдилищата са разнородни, като трайно се е закрепило становището, че палестинските бежанци не са изложени на реална опасности и въоръжения конфликт в Палестина не се характеризира с безогледно насилие и че причините да напуснат Палестина са от икономически или от битов и семеен характер. [40]

 „Обосновани и правилни са изводите на първоинстанционния съд за актуалното състояние в Ивицата Газа, от която е видно, че в страната по произход на чужденеца не е налице въоръжен конфликт. (…)Предвид разказаната бежанска история и справките за обстановката в страната на произход, приложени към делото, не се установява по безспорен начин касаторът да е била обект на тежко посегателство, представляващо тежка и лична заплаха за живота и здравето й, не са установени намеси в личната сфера на лицето, вследствие на безогледно насилие, породено от въоръжен конфликт, което да даде основание за предоставяне на хуманитарен статут по смисъла на чл. 9, ал. 1 ЗУБ.“ / Решение № 6635 от 03.06.2020 г. по адм. д. № 3067/2020 г., ІV отд. на ВАС /

„Наведените от молителя причини да не се завърне в Ивицата Газа са от битов и семеен характер и не попадат в приложното поле на чл. 8 ЗУБ. (…) ситуацията в страната на произход на чужденеца не може да се определи като международен въоръжен конфликт.“/Решение № 6255 от 18.05.2017 г. по адм. д. № 492/2017 г., ІІІ отд. на ВАС /

Дълбоката хуманитарна криза в Ивицата Газа и Западния бряг не може обаче с лекота да бъде поставяни в рамката „проблеми от битов, семеен или икономичен характер“. Това лишава палестинските бежанци от дължимата им грижи и може да доведе до нарушение на член 3 от Европейската конвенция за правата на човека. В цитираните решение не се изследва въпросът дали съответните лица имат регистрация към UNRWA и дали могат да се ползват от помощта и закрилата на UNRWA.

В някои решения регистрацията на палестинците към UNRWA се взема предвид. Така например в Решение № 5787/23.10.2020 г. по адм.д. №7375/2020 по описа на Административен съд –София град, Съдът разглежда случая на палестински бежанец с пета поредна молба за международна закрила. В него съдът:

 „приема за необосновани изводите на административния орган относно представеното от чужденеца писмо от Представителството на Върховния комисариат за бежанците на ООН в България от 18.06.2020г., с което е удостоверено, че е регистриран като палестински бежанец от Представителството на Агенцията на Организацията на обединените нации за подпомагане и работа с палестинските бежанци в Близкия изток в Ивицата Газа.

(…) Цитираното писмо на Представителството на Върховния комисариат за бежанците на ООН в България от 18.06.2020г. има съществено значение както за личното положение на чужденеца, така и за положението относно държавата му по произход. От мотивите на обжалваното решение е видно, че регистрирането на жалбоподателя като палестински бежанец от U. не е бил предмет на обсъждане по същество в предходно проведените административни производства“

В Решение №5545/04.10.2021г.  по адм.д. 6819/2021г. по описа на АССГ се отменя като нищожно решение на Държавната агенция за бежанците при МС с аргумент, че административният орган:

(…) не е обсъдил Становището на Службата на Върховния комисар на ООН за бежанците относно тълкуването и прилагането на приложението на чл.1D от Конвенцията от 1951 година и чл.12, параграф 1,буква „а“ от Квалификационната директива на ЕС, не е обсъдил актуалната обстановка в страната на произход на оспорващия, като се е позовал на неактуална Справка от 27.01.2021 година, а Решението му е издадено на дата 15.06.2021 година- почти 6 месеца след изготвяне на използваната Справка, като през месец май 2021 година напрежението между И. и Газа ескалира. Наред с това в Решението не е обсъдено това дали търсещият закрила е получавал закрила от UNRWA, дали тази закрила е прекратена по някаква причина и дали се прилага някоя от другите клаузи за изключване по чл.12,параграф 1 буква „б“ или параграф 2 и 3 от Директива 2011/95/ЕС, изобщо няма обсъждане на актуалната ситуация в страната на произход на търсещия закрила, а изводите направени в Решението на административния орган се базират на едно механично посочване на изгодни за органа факти.

Въпреки, наличието на тази позитивна практика, в по –голяма част от изследваните решение не се обсъжда подробно доколко палестинците могат да се ползват от закрилата на UNRWA ако се завърнат в държавите си на произход, нито доколко те реалистично и безопасно могат да се върнат в зона на действие на UNRWA.

Срещат се положителни решения, които правят подробен анализ на ситуацията, относима към палестинските бежанци. Внимание заслужава случаят на лице от Ивицата Газа, на което ФАР предоставя правна помощ. При подадена първа молба за закрила то получи окончателен отказ, потвърден с  решение № 3587 от 09.03.2020 г. по адм. д. № 12983/2019 г., ІІІ отд. на ВАС с аргументи, че „няма никакви данни да е бил обект на посегателства в Ивицата Газа, в резултат на вътрешен или международен въоръжен конфликт“. Веднага след този отказ лицето подаде последваща молба за закрила, основаваща се на чл. 1D от Конвенцията от 1951г. Държавната агенция за бежанците не допусна тази нова молба, но с окончателно Решение №4592/12.08.2020г. по адм.д №4954/2020г. по описа на АССГ,  АССГ отмени решението на ДАБ и върна молбата за разглеждане по същество с указания, че „са се появили и нови елементи и обстоятелства, свързани с предоставянето на международна закрила и конкретно на хуманитарен статут на жалбоподателя“. В последствие на лицето бе предоставен хуманитарен статут. Във въпросното решение на АССГ подробно се анализира актуалната информация за Ивицата Газа, Палестина и за финансовото състояние на UNRWA и се констатира, че:

(…)„Възможността да получава помощ от тази агенция е преустановена не само фактически, тъй като е напуснал Ивицата Газа, но и предвид, последващите събития, свързани с изключителните проблеми при финансирането на агенцията, започнали в началото на 2018г., докато през август 2018г. САЩ преустановява изцяло финансирането. Проблемите с финансирането на .U. рефлектират върху предоставянето на услугите от агенцията на територията на Ивицата Газа - поради необходимостта от значителна помощ за възстановяване на гражданската инфраструктура, разрушена от войната юли август 2014г., но и поради липса на финансиране, е под въпрос доколко е възможно да предоставя помощ за най-належащи нужди.“

в Ивицата Газа е налице ситуация на разруха и хуманитарна криза, а страните в конфликта са упреквани във военни престъпления спрямо цивилното население. Изводите на органа, че ситуацията не е променена, без да е изследвал възможността при завръщането в Ивицата Газа жалбоподателят да получава услуги, означава, да бъде изложен на третиране, забранено от посочените разпоредби и противно на даденото тълкуване от съда на ЕС, който се позовава и на практиката на съда по правата на човека по приложението на чл.3 от Конвенцията по отношение на лице, подало молба за закрила.“

В Решение № 7221 от 22.11.2019 г. по адм. д. № 4563/2019 г. на Административен съд - София град, което се отнася до палестински бежанец този път обаче от Ливан стига до подобни изводи като сочи, че:

„ (…)Изключителните затруднения на агенцията да предоставя услуги и осигури подпомагането на палестинските бежанци в зоната на действие, биха повлияли на личното положение на жалбоподателя и неговото семейство - лицата на негова издръжка, поради това следва да се прецени дали ако бъде върнат в зоната на действие на U., че ще бъде изложен на условия, забранени от чл. 4 от Хартата за основните права и неговото правно положение попада в чл. 9, ал. 1, т. 2 ЗУБ за предоставяне на хуманитарен статут.

(…) Ограниченията от правно естество, на които са подложени палестинските бежанци в Л. и ситуацията с UNRWA, изискват преценка, дали такова лице би се оказало в състояние на крайна нищета без да може да задоволява своите потребности от храна, лична хигиена и дом, което би увредило физическото и психическото му здраве и би довело до влошаване на положението му, несъвместимо с човешкото достойнство, според критериите по т. 92 и т. 93 от цитираното решение по делото A. J., С-163/17 на Съда на ЕС.

(…)

Въз основа на горното, съдът приема, че последващата молба на М. Б. А. се основава на новонастъпили факти и обстоятелства, възникнали след приключване на съдебното производство по първата молба за международна закрила, и които факти и обстоятелства са относими към предоставяне на хуманитарен статут.“

Макар и позитивни, в тези решения се говори за основания за предоставяне на хуманитарен закрила, а не на бежански статут ipso facto, какъвто следва да получат палестинските бежанци, признати като такива от международната общност.

3. Изводи

член 10, параграф 3, буква „б“ от Директива 2013/32/ЕС[41]Недопустимо е мотивите административния орган да се основават само на субективно подбрани факти и обстоятелства, които да подкрепят само издаването на отказ да се предостави международна закрила.

  1. ДЕБАТЪТ ЗА ГРАЖДАНСТВОТО НА ПАЛЕСТИНЦИТЕ

Въпросът за гражданството на палестинците е спорен и комплексен. Наблюдава се раздвоение и в наличните две производство, чрез които палестинците могат да получат някаква форма на защита в България -  производството за предоставяне на международна закрила по Закона за убежище и бежанците и производството за предоставяне на статут на лице без гражданство по Закона за чужденците в Република България.

  1. Закон за убежището и бежанците

В хода на производството за предоставяне на международна закрила, палестинските бежанци в мнозинството от случаи биват разпознати като лица без гражданство. Съдилищата констатират факта, че жалбоподателите са „палестинци без гражданство“, но в нито едно от достъпните съдебни решение не се обсъжда подробно това обстоятелство и последиците, които то има за лицето. Съдилищата по никакъв начин не го отчитат като фактор при вземане на решенията си, а го констатират просто като общоизвестен факт, нужен за идентификация на жалбоподателите.

„Самият факт, че Х. е палестинец, а палестинците без гражданство имат по-ограничени права, не обуславя основателен страх от преследване поради националност“ / Решение № 276 от 16.01.2015 г. по адм. д. № 8528/2014 г. на АССГ/

  1. Закон за чужденците в Република България

През 2017 година, чрез Закона за чужденците в Република България и Правилника за неговото прилагане, България въведе процедура за предоставяне на статут на лице без гражданство. Молбите за придобиване на статут на лице без гражданство на палестинците масово биват отхвърляни от Дирекция „Миграция“ към Министерството на вътрешните работи, която е компетентният орган в тази процедура. Като причина за това в решенията на Дирекция „Миграция“ – МВР се поддържа позицията, че след като България е признала Държавата Палестина, то тя няма как да не признае съществуването на нейните граждани. Българските власти грешно се позовават и превратно тълкуват и палестинското право. Те препращат към Изборния закон от 1995 г., но този закон е отменен, а в действащия Изборен закон се споменава единствено кое лице е „палестинец“, а не „палестински гражданин“. Терминът „палестинец“ е свързан с културна и етническа връзка с Палестина, но не е правно-политическа връзка, каквото е гражданството.

Дори в случаи, в които самото Посолство на Държавата Палестина в България изрично сочи, че дадено лице не е гражданин на Палестина, българските власти отново отхвърлят молбите им, излагайки бланкетни и необосновани мотиви. Така например по дело №150/2021 Върховният административен съд отмени знаково Решение №6414/16.11.2020г. по адм.д. №9244/2020 на Административен съд – София град, в който АССГ призна за лице без гражданство палестински бежанец от Ливан, след като при допитване до Посолството на Държавата Палестина в България установи, че жалбоподателят не е палестински гражданин. Независимо от това, ВАС реши, че липсата на гражданство на жалбоподателя все още е спорно, тъй като той не е доказал, че е поискал да се върне в Палестина и да му бъдат издадени палестински документи за самоличност.

През март 2021 г. България прие притеснителни изменения във връзка с процедурата за предоставяне на статут на лице без гражданство, с които значително стесни кръга на лицата, които могат да получат статут на лице без гражданство. Според тези изменения на кандидатите ще бъде отказван статут на лице без гражданство, ако например притежават валиден документ за самоличност или притежават документ за самоличност, който не е бил подновен. Така палестинци без гражданство, които например имат документ за пътуване на палестински бежанци, автоматично ще получават отказ, без да се изследва въпроса имат ли гражданство или не.

  1. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

От изложеното до тук следва, че единствената възможност палестинските бежанци да получат закрила и статутът им да бъде уреден на територията на Република България е като се разгледа детайлно и съобразно практиката на СЕС дали те попадат под обхвата на член 1D, изречение 2 на Конвенцията от 1951г.

Множество палестинци остават на територията на страната като нелегално пребиваващи, без възможност да се върнат в страната си. Това ги затваря в правен вакуум и ситуация на несигурност без достъп до минималния набор от основни човешки права за неопределен период от време. Ситуацията нагледно бе описана с едно изречение от едно от лицата, интервюирани за целите на доклада, и което вече повече от десетилетие пребивава в страната без документи - „След като ме освободиха от СДВНЧ –Бусманци, аз попаднах в друг затвор без стени. Не мога дори да изляза от София, защото аз нямам документ за самоличност и живея в несигурност какво ще се случи с мен“.

FARENS

Този доклад е изготвен от Фондация за достъп до права – ФАР по проект “Палестинските бежанци в България и приложението на член 1D от Конвенцията  от 1951г. спрямо тях“, финансиран от Европейската мрежа за лицата без гражданство (European Network on Statelessness - ENS).

Юни 2022г.