The role of the representative in the procedures for granting protection to unaccompanied children

UAMs - report - cover

Ролята на представителя в процедурите за предоставяне на закрила при непридружени деца

Автори: Александра Купър, Хелен Восканян, Емилия Василева, Диляна Стоянова

Съдържание:

    1. Методология
    2. Въведение
    3. Правна Рамка
    4. Съдебна практика
    5. Предизвикателства
    6. Препоръки
  1. Методология на изследването

            Целта на това изследване е да бъдат обобщени функциите и правомощията на представителя, както и да бъдат посочени основните трудности и предизвикателства, съпътстващи случаите на непридружени деца. Препоръките, изготвени на база практиката при предишни случаи на непридружени деца, са създадени чрез метода ,,изследване чрез действие” - цел на този метод е позоваването не само на теоретични знания, а изследване на реални казуси и запознаване със спецификите на ролята на представителя чрез практически дейности. Написването на доклада беше съпътствано от запознаването с два случая на непридружени деца в България - на дете от Афганистан и дете от Украйна, както и провеждането на няколко срещи с експерти, социални работници и адвокати. 

  1. Въведение

Всяко дете има нужда от спокойна среда, в която да може да развива своите умения и да се усъвършенства. Непридружените деца, които поради различни обстоятелства напускат родната си страна без своите родители или близки, са подложени на огромен риск - техният път е осеян с опасности. Трудностите, липсата на подкрепа, непознатата обстановка и страхът могат да предизвикат сериозни психически травми, които да се отразят върху бъдещото развитие на детето. Точно поради тази причина ключова роля за гарантиране на правата на непридружените деца и тяхната защита имат представителите - позиция, която съчетава в себе си уменията за правна, психологическа и социална подкрепа.

  1. Правна рамка

Конвенцията на ООН за правата на дететo представлява най-важният международен правен инструмент за защита на правата на децата в световен мащаб. Чл. 22 от Конвенцията е изцяло посветен на защита правата на децата, търсещи убежище  „Държавите – страни по Конвенцията, вземат необходимите мерки да осигурят на дете, което иска да получи статут на бежанец или което се счита за бежанец в съответствие с приложимото международно или вътрешно право и процедури, независимо дали е придружено или не е придружено от неговите родители или от което и да е друго лице, да получи подходяща защита и хуманитарна помощ(…)“ (ал.1) . Член 12 от Конвенцията защитава правото на изслушване на детето и правото на участие на детето в правораздавателните процеси.

В Общия коментар № 6, Третиране на непридружени и отделени от семействата си деца извън държавата по произход от Комитета по правата на детето (33-38) има подробно описание относно ролята на настойниците, съветниците и на процесуалните представители, техните правомощия и задължения към непридружените деца: „33. Изисква се държавите да създадат съответната правна рамка и да предприемат необходимите мерки за осигуряване на надлежно представителство на най-добрите интереси на непридружено или отделено от семейството си дете.“

Общият коментар № 14 относно най-добрите интереси на детето (чл. 3, ал. 1) също е от особено значение, когато се прилага за непридружени деца, вземайки предвид специалното положение на детето в това отношение, т.е. неговата зависимост, зрялост, правен статут и често липсата на глас.

Правото на ЕС изисква назначаването на настойник или законен представител за деца, лишени от родителска грижа, съгласно няколко директиви.

Чл. 24 от Директива 2013/33/ЕС за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище гласи: „Държавите членки взимат веднага щом е възможно необходимите мерки, за да гарантират, че представител представлява и помага на непридружения ненавършил пълнолетие, за да може той да се възползва от правата и да изпълнява задълженията, предвидени в Директивата.“

Регламентът „Дъблин“ № 604/2013 задължава държавите членки да гарантират, че непридруженото дете е представлявано от професионалист с подходяща квалификация, който има достъп до съдържанието на съответните документи в досието на детето (член 6). Паралелни разпоредби се съдържат в Директива 2011/95/ЕС (член 31) и Директивата за процедурите за убежище 2013/32 (член 25). [1]

През декември 2019 г., Комитетът на министрите на Съвета на Европа също прие препоръка, призоваваща за ефективно настойничество за непридружени и разделени деца в контекста на миграцията.[2]

Стратегията на ЕС за правата на детето, приета през 2021 г., е важна политическа инициатива, предложена от Европейската комисия.[3] Целта й е по-добро насърчаване и защита на правата на децата като ги постави точно в центъра на изработването на политиките на ЕС. Стратегията приканва държавите-членки да укрепят системите за настойничество за непридружени деца, включително чрез участие в дейностите на Европейската мрежа за настойничество.

Настойничеството/Представителството на непридружено дете може да изиграе решаваща роля за гарантиране на достъпа на детето до информация и качествена правна помощ. Трябва да се отбележи, че понастоящем в целия ЕС съществуват различни модели на правна помощ и помощ за лица в процедури за получаване на закрила.

Националната правна рамка се намира предимно в Закона за закрила на детето, Закона за убежището и бежанците и Закона за чужденците в Република България.

В края на 2020 г. бяха въведени сериозни промени в правното представителство на непридружените деца, търсещи убежище и децата бежанци в България. Задължението да представляват тези деца не само по време на процедурата, но и след това и пред всички институции по отношение на правата им, беше прехвърлено от общините към Националното бюро за правна помощ. Това означава, че отговорностите за настойничество бяха преместени от местно на национално ниво.

Детето трябва незабавно да бъде информирано, когато му бъде назначен представител, който от своя страна има ангажимент да „разяснява на непридружения малолетен или непълнолетен чужденец производството по молбата за международна закрила, информира го за неговите права и задължения, за смисъла и последствията от личното интервю и как да се подготви.“ (чл.25, ал.6 от Закона за убежището и бежанците). В България ролята на законния представител е да представлява децата пред социални, здравни, образователни и други служби за защита на техните най-добри интереси. (чл.25, ал.3 от ЗУБ). Непридружените деца-чужденци, търсещи убежище в България, попадат в категорията „деца в риск” по смисъла на Закона за закрила на детето, както и в категорията „уязвими лица“ според Закона за убежището и бежанците в Република България.

Съгласно Закона за чужденците в Република България, непридружените малолетни и непълнолетни лица се представляват в производствата по този закон от дирекция "Социално подпомагане" по местопребиваването им. (чл. 7а, ЗЧРБ).

  1. Съдебна практика

Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) и Европейският комитет по социални права (ЕКСП) продължават да наблягат на важността от назначаването на законен представител.

В Мустахи срещу Франция, дело относно две деца, които са влезли незаконно на френска територия, ЕСПЧ установява, че настаняването на непълнолетни лица в ареста с възрастни противоречи на висшия интерес на децата. Съдът постановява, че френските власти не са взели подходящи мерки за ефективна защита на децата и не са взели предвид ситуацията, в която рискуват да се сблъскат при завръщането си в страната на произход. Съдът прави заключение, че решението за връщане е прието и изпълнено без разумно и обективно изследване на положението на непълнолетните, в нарушение на член 4 от Протокол 4 от ЕКПЧ (забрана за колективно експулсиране). [4]

В EUROCEF срещу Франция (585) ЕКСП установява нарушения на член 31, параграф 2 от Европейската социална харта поради недостатъци във френската система за подслон и оценка за непридружени деца. ЕКСП също така постановява, че забавянето при назначаването на adhoc представител за непридружени деца, задържането на такива деца, използването на костен тест за определяне на възрастта им и пречките за достъп до ефективно средство за защита представлява нарушение на член 17, параграф 1 от Хартата.[5]

В делото Рахими срещу Гърция, жалбоподателят е непридружено афганистанско дете, което е било задържано в център за задържане за възрастни и по-късно освободено, без властите да му предложат никаква помощ при настаняване. ЕСПЧ прави заключение, че условията на задържане на жалбоподателя и неуспехът на властите да се погрижат за него след освобождаването му са се равнявали на унизително отношение, забранено от член 3 от Европейската конвенция за правата на човека. Съдът постановява, че зачитането на висшия интерес на детето изисква, освен задържането, да бъдат проучени други възможности за настаняване на непридружени деца.[6]

Върховният административен съд в България констатира процесуални нарушения поради липса на правна и социална помощ при интервю на непълнолетни. Един от случаите се отнася до майка и двете й деца, на които молбата им за международна закрила е отхвърлена от Държавната агенция за бежанците (ДАБ), без да им бъде предоставена адекватна подкрепа и правна помощ през целия процес, тъй като ДАБ не уведомява дирекция „Социално подпомагане“ за тяхната молба. Освен това, отказът се основава единствено на бежанската история на майката и не е направена оценка за кандидатурата на двамата непълнолетни. Върховният административен съд в решение № 1277 по дело 8941/2019[7] отхвърля жалбата на ДАБ и потвърждава решението на Административен съд София.[8]

  1. Предизвикателства

Конвенцията за правата на детето гласи, че детето поради физическата и умствената си незрялост се нуждае от специални гаранции и грижи, включително подходяща правна защита, преди, както и след раждането си. Независимо от религията, расата, пола и националността, на него трябва да му бъде осигурена специална грижа и помощ. Правото на живот, достъпът до образование и здравеопазване, наличието на благоприятни условия за умствено и физическо развитие трябва да бъдат осигурени на всяко дете. Това може да бъде осъществено единствено чрез наличие на ефективно представителство и работеща система, която гарантира правна, психологическа и социална помощ.

Какви са предизвикателствата срещани при представителството на непридружените деца в страната?

В България, една от най-големите трудности пред представителите е, че се назначават като такива на голям брой деца. Един представител може да представлява над 50 случая на непридружени деца наведнъж[9]. Следователно, е трудно представителят да обърне необходимото внимание на всяко дете. Това възпрепятства изграждането на  доверителни отношения между тях, които да предразположат детето да се довери и да разбере, че има права и може да сътрудничи като например представи лични документи. От друга страна, поради големия брой поверени им деца, на представителите  може да им е непосилно да поддържат регулярни контакти с институциите, които са компетентни по случаите.

Как се определя възрастта на непридружените деца в България, когато те нямат документи при пристигането си?

Единственият метод, който се ползва в България, е рентгенографията. Той обаче не е точен и е възможно да даде отклонение в порядъка на няколко години. В  същото време излагането на лъчение може да нанесе вреди върху здравето на детето, което води до нарушаване на неговия най-добър интерес. На теория, според адвокат от Националното бюро за правна помощ, защитавала непридружено дете и с която се срещнахме, независимо, че детето може да няма документи, доказващи неговите години, трябва да се приеме твърдението му за неговата възраст като фактическо.

При регистрацията на търсещи закрила от Афганистан, които в голямата си част влизат в България без документи за самоличност много, често се записва произволна дата на раждане. Следователно, не може лесно да се установи тяхната възраст. Също така, когато не се приеме и впише като дата на раждане тази, която самото дете посочи, се нарушава тълкуването на съмнението в полза на лицето. При срещата ни с младежи от Афганистан, пристигнали като непълнолетни, те разказаха, че при регистрирането на молбите им за международна закрила декларираната от тях възраст не е била взета предвид, а служителите на ДАБ са записали такава по собствена преценка. Именно в такива случаи ролята на представителя е от особена важност, с оглед изслушването на детето и гарантирането на неговия най-добър интерес.

По случая на украинското дете, чийто казус също разгледахме, стана ясно, че първоначално то е подало молба за международна закрила, която впоследствие оттегля, за да подаде такава за временна закрила. След подаването на молбата за международна закрила на детето е назначен представител. Но с оттеглянето й то е загубило правото си на представителство, тъй като  ЗУБ  не предвижда такова за непридружените получили временна закрила.

При срещата ни с адвокат, която е била назначена за представител на това дете, придружавано от  приятелка на неговата майка от Украйна, стана ясно, че детето и неговата придружителка не да били адекватно информирани за ролята на представителя и са се страхували от срещата с него. У тях погрешно е било създадено впечатлението, че той заедно със социалните работници от Отдел за закрила на детето ще ги раздели, а детето ще бъде настанено в институция. Недобрата комуникация между институциите поражда притеснение, обърканост и чувство на страх и несигурност у бежанците, което би могло да бъде избегнато със създаването на механизъм за по-добра координация на съвместните им действия.

  1. Препоръки

Сериозен проблем за интегрирането на непридружените деца е липсата у тях на доверие към институциите. Неразбирането на езика, липсата на близки хора и непознатата обстановка пораждат чувство на несигурност и могат да създадат сериозна трудност за детето. Представителят следва да разяснява по разбираем начин на детето как работят институциите и стъпка по стъпка да го напътства относно това какви са неговите права и задължения. Освен това представителят трябва да гарантира възможността на детето да изказва свободно своето мнение и да се изразява.

Важна стъпка към осигуряването на представители, които да защитават интереса на непридружените деца, е наличието на контрол - методи, чрез които дейността на представителите да бъде регулирана. Необходимо е да съществуват независими механизми за наблюдение на работата на представителите по време на процедурите, за да се осигури необходимия стандарт за правна помощ и да се отстранят евентуални проблеми, свързани с работата им. Паралелно с това трябва да бъде създаден механизъм за подаване на жалби, които да допълват наблюдението, като позволяват незабавно докладване на проблеми при работата на представителите от страна на непридружените деца.

Един представител трябва да отговаря за ограничен брой случаи, така че на всяко непридружено дете да бъде отделено нужното време и внимание. Невъзможно е комуникацията между непридруженото дете и неговия представител да бъде ефикасна, ако представителят не е запознат подробно с обстоятелствата, съпътстващи случая. Функциите и задълженията на представителя трябва да бъдат ясно описани. Друг начин за подобряване на дейността, извършвана от представителя, е организирането на обучения, които да предоставят необходимите знания на представителите, както и осигуряването на подкрепа от страна на държавните институции. Представителите следва да са компетентни не само в сферата на бежанското право, но и също така да могат да предоставят психологическа подкрепа на непридружените деца и да познават добре работата на образователните институции, както и на тези, които се занимават със защитата на правата на детето. Държавите трябва да гарантират, че представителите имат необходимата квалификация и опит, като в същото време, подсигурят непрекъснатото развитие и обогатяване на техните експертни познания в областта на закрилата на правата на детето. Така ще бъдат изпълнени основните задачи, а именно гарантиране на благосъстоянието, отчитане на специфичните нужди и защита на най-добрия интерес на всяко непридружено дете.

Източници:

  1. AsylumCaseLawin 2020, EuropeanAsylumSupport Office, https://euaa.europa.eu/sites/default/files/Overview_of_asylum_case_law-2020-FINAL.pdf

  1. CountryReport: Legalrepresentationofunaccompaniedchildren, https://asylumineurope.org/reports/country/bulgaria/asylum-procedure/guarantees-vulnerable-groups/legal-representation-unaccompanied-children/
  2. ECtHR - Rahimi v. Greece, ApplicationNo. 8687/08, EuropeanDatabaseofAsylumLaw
  3. EffectiveguardianshipforunaccompaniedandseparatedchildreninthecontextofmigrationRecommendation CM/Rec(2019)11 oftheCommitteeofMinisters, https://rm.coe.int/cm-rec-2019-11-guardianship-en/16809ccfe2

  4. GuardianshipsystemsforunaccompaniedchildrenintheEuropeanUnion – developmentssince 2014, EuropeanUnionAgencyforFundamentalRights, 2022, https://fra.europa.eu/en/publication/2022/guardianship-systems-children-update
     
  5. HandbookonEuropeanlawrelatingtoasylum, bordersandimmigration, Edition 2020, EuropeanUnionAgencyforFundamentalRightsandCouncilofEurope
     
  6. Наръчник по европейско право в областта на правата на детето, Агенция на Европейския съюз за основните права и Съвет на Европа, 2022 г
     
  7. Решение № 1277 от 27.01.2020 г., постановено по адм.дело № 8941/2019 г. от Върховен административен съд
     
  8. Решение № 4197 от 19.06.2019 г., постановено по адм. дело № 3326/2019 г. от Административен съд София-град
     
  9. Решение №: 1632928465020-29.09.2021 от 18.01.2022, Платформа за достъп до обществена информация,https://pitay.government.bg/PDoiExt/applicationView.jsf?idObj=4980&baBtn=searchApplications

FAR Столична община

Този доклад е изготвен в изпълнение на проект на Фондация за достъп до права – ФАР „София – столица на Правото: неформална обучителна програма за развитие на млади застъпници в бежанското и миграционното право“. Проектът е финансиран по Програма „София – град на младите и активните“ на Столична община. Цялата отговорност за съдържанието на доклада се носи от авторският екип и при никакви обстоятелства не може да се приема, че тази статия отразява официалното становище на Столична община.

 

[1] Наръчник по европейско право в областта на правата на детето, Агенция на Европейския съюз за основните права и Съвет на Европа, 2022 г

[2]Effective guardianship for unaccompanied and separated children in the context of migration Recommendation CM/Rec(2019)11 of the Committee of Ministers, https://rm.coe.int/cm-rec-2019-11-guardianship-en/16809ccfe2

[3]Guardianship systems for unaccompanied children in the European Union – developments since 2014, European Union Agency for Fundamental Rights, 2022, https://fra.europa.eu/en/publication/2022/guardianship-systems-children-update

[4]Asylum Case Law in 2020, European Asylum Support Office, https://euaa.europa.eu/sites/default/files/Overview_of_asylum_case_law-2020-FINAL.pdf

[5]Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration, Edition 2020, EuropeanUnionAgencyfor Fundamental Rights and Council of Europe

[6]ECHR - Rahimi v. Greece, Application No. 8687/08, European Data base of Asylum Law

[7]Решение № 1277 от 27.01.2020 г., постановено по адм.дело № 8941/2019 г. от Върховен административен съд

[8]Решение № 4197 от 19.06.2019 г., постановено по адм. дело № 3326/2019 г. от Административен съд София-град

[9]CountryReport: Legal representation of unaccompanied children, https://asylumineurope.org/reports/country/bulgaria/asylum-procedure/guarantees-vulnerable-groups/legal-representation-unaccompanied-children/

Решение №: 1632928465020-29.09.2021от 18.01.2022, Платформа за достъп до обществена информация,

https://pitay.government.bg/PDoiExt/applicationView.jsf?idObj=4980&baBtn=searchApplications