Лицата без гражданство:
Право на пребиваване и достъп до основни права[1]
Международните конвенции за лицата без гражданство гарантират ред права с цел да се предотврати безгражданственоста и да се предостави закрила на хората без гражданство. След десетилетия пренебрегване на проблема, все повече държави въвеждат специални процедури за предоставяне на статут на лице без гражданство. Повод за гордост е, че България е сред малкото страни, в които съществува такъв механизъм. Резервите към Конвенцията за статута на лицата без гражданство, обаче, продължават да ограничават правата им в националния контекст. За разлика от търсещите убежище в производството за предоставяне на международна закрила, лицата без гражданство нямат право на легален престой, нито на достъп до основни права в хода на процедурата по предоставяне на статут на лице без гражданство. Достъпът до самата процедура също е силно възпрепятстван, а правата на лицата без гражданство са ограничени дори след като придобият статут.
Правна рамка
Гражданството е правно обусловената връзка между индивида и конкретна държава, като то дава не само чувство за принадлежност и идентичност, но и достъп до ред основни права. Според чл. 1(1) на Конвенцията на ООН за статута на лицата без гражданство (Конвенцията от 1954 г.), лице без гражданство е „човек, който не се разглежда като гражданин от нито една държава според действието на нейното законодателство“. По изчисления на Върховния комисариат на ООН за бежанците (ВКБООН) този проблем засяга най-малко 10 милиона души по цял свят.[1] От 1995 г. ВКБООН има мандат да работи за предотвратяване на безгражданствеността, разрешаване на вече възникналите случаи и защита на правата на тези хора.
Конвенцията от 1954 г. признава международния статут на лицата без гражданство и им гарантира ред права, като достъп до документи за самоличност, пътуване и други. Този международен договор, също така, задължава държавите членки да улеснят процесите по натурализация и интеграция. Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство (Конвенцията от 1961 г.), от своя страна, предвижда придобиване на гражданство за лицата, които в противен случай биха се оказали без такова, и които имат съответната връзка с държавата по рождение или по произход. Конвенцията от 1954 г. и Конвенцията от 1961 г. са единствените глобални инструменти по рода си, а действието им се допълва от международните и регионални споразумения в сферата на гражданството и правата на човека.
България е подписала и ратифицирала конвенциите от 1954 г. и 1961 г., въпреки че прави резерви, които продължават да ограничават правата на лицата без гражданство в страната.[2] През 2017 г., чрез промени в Закона за чужденците, България стана една от двадесетте страни в света, където е налична процедура за предоставяне на статут на лице без гражданство. Производството за предоставяне на такъв статут, обаче, за разлика от производството за предоставяне на международна закрила, не дава право на легален престой на кандидата по време на процедурата, нито достъп до основни права. Достъп до самата процедура също е силно възпрепятстван поради съществуващия риск лицата, които пребивават незаконно, да бъдат незабавно задържани, когато се явят пред властите, за да подадат заявлението си.
В България правата на лицата без гражданство са ограничени, дори след като са придобили статут, в противоречие с разпоредбите на Конвенцията от 1954 г. Измененията в българското законодателство от април 2019 г. въведоха възможност лицата, които са придобили статут на лице без гражданство, да получат разрешение за продължително пребиваване.[3] Това развитие е положително, тъй като предоставя защита срещу третирането на тези хора като нелегални мигранти и произволното им задържане.[4] Въпреки това, разрешението за пребиваване не осигурява достъп до здравноосигурителната система и до пазара на труда.[5] В резултат на резервите към Конвенцията от 1954 г., България, също така, издава удостоверение за пътуване зад граница само на лица без гражданство, които имат разрешение за постоянно или дългосрочно пребиваване на територията на страната, а самият документ разрешаващ пребиваването не се явява документ за самоличност.[6]
Насоки на ВКБООН за закрила на лицата без гражданство
Според Наръчника на ВКБООН за закрила на лицата без гражданство, организацията е натоварена от международната общност с особената отговорност за лицата без гражданство на равни начала с бежанците.[7] Първоначално ВКБООН отговаря само за лицата без гражданство, които са и бежанци по силата на параграф 6(А)(ii) от Статута на ВКБООН и чл. 1(A)(2) от Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. Впоследствие, обаче, мандатът на организацията е разширен, за да обхване и лицата, които попадат под условията на Конвенцията от 1954 г. Предвид уникалния и световно признат мандат на ВКБООН, насоките на организацията са особено авторитетни по отношение на правните въпроси, свързани с липсата на гражданство.
Наръчникът на ВКБООН потвърждава, че предоставянето на право на пребиваване на лицата без гражданство е изискване, което е залегнало по подразбиране в Конвенцията от 1954 г. Въпреки че Конвенцията не задължава изрично държавите да предоставят право на пребиваване на лице, определено за лице без гражданство, “предоставянето на такова разрешение би изпълнило предмета и целта на договора“.[8] Според организацията, без правото да остане, лицето е изложено на риск от продължаваща несигурност и не може да се възползва от правата, гарантирани от Конвенцията от 1954 г. и международното право в сферата на правата на човека. Тези заключения са напълно приложими и към ситуацията на хора, които се намират в хода на производството за предоставяне на статут на лице без гражданство.
В допълнение към правото на пребиваване, признаването на статут на лице без гражданство по Конвенцията от 1954 г. задейства и така наречените права на „законно пребиваващи“.[9] Според насоките на ВКБООН, тази категория обхваща лица без гражданство с предоставено разрешение за пребиваване, както и тези с временно разрешение за пребиваване, когато то надхвърля няколко месеца. Лица, на които не е издадено разрешение за пребиваване, но са признати за лица без гражданство чрез процедура за предоставяне на статут, следва да се считат за „законно пребиваващи“ поради продължителността на времето, прекарано в страната в очакване на решение. На това основание държавите имат задължение да им осигурят ефективен достъп до здравни и социални грижи, както и да им издадат документ за пътуване.
Аналогия с Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г.
Конвенцията за статута на бежанците и Конвенцията за статута на лицата без гражданство са “сестрински конвенции“.[10] Двата договора споделят както общ исторически контекст, така и обхвата на закрила спрямо конкретна уязвима група, която е изложена на завишен риск от нарушаване на основните права.[11] От съществено значение е, че текстът на двете конвенции е почти идентичен в изложението на сходен статут и набор от права за бежанците и лицата без гражданство. Ето защо режимът за защита на бежанците служи като естествен паралел при анализ и оценка на задълженията на държавите, произтичащи от Конвенцията от 1954 г. Защитата на бежанците, в допълнение, за разлика от закрилата на лицата без гражданство, е добре установена от десетилетия в международната правна рамка и на практика.
Въпреки че нито една от двете конвенции не включва изрично право на пребиваване, то се предоставя на търсещи закрила и бежанци с признат статут от всички съществуващи режими в тази сфера.[12] Държавите не биха могли да осигурят ефективен достъп до правата, залегнали в Конвенцията от 1951 г., без да гарантират на бежанците легален престой, стабилен статут и документация. Европейското право, например, задължава държавите членки на ЕС да издадат разрешение за пребиваване на всички бежанци (чл. 24, Директива 2011/95), а кандидатите за убежище имат право да останат на територията на страната в хода на производството (чл. 9, Директива 2013/32). Страните на прием се съгласяват, че съблюдаването на гражданските, социалните и икономически права на бежанците не може да се осъществи без да им бъде предоставено право на пребиваване, макар Конвенцията за статута на бежанците да не съдържа подобна разпоредба. Същият принцип следва да се прилага и относно идентичния набор от права, изброени в Конвенцията за статута на лицата без гражданство.
Съдебна практика
В решението си по делото Хоти срещу Хърватия от 2018 г.[13], Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) установява, че неспособността на държавата да осигури стабилност на пребиваването на г-н Хоти е нарушила правото му на личен и семеен живот, гарантирано от чл. 8 от Европейската конвенция за защита правата на човека. Многократните опити на жалбоподателя да узакони пребиваването си в Хърватия са били до голяма степен неуспешни, с изключение на случайни краткосрочни разрешения, които са предоставяни и оттегляни епизодично и не са осигурили стабилност на пребиваването му. Съдът няма правомощия да определи дали едно лице следва да получи конкретно разрешение за пребиваване, но настоява, че властите следва да осигурят стабилност на престоя чрез адекватен правен статут. В решението си по делото Судита Кейта срещу Унгария от 2020 г.[14], ЕСПЧ отново установява нарушение на чл. 8 ЕКПЧ поради продължителните трудности на жалбоподателя да уреди статута си.
Последователна държавна практика
Индексът за безгражданственост на Европейската мрежа за лицата без гражданство позволява да се сравнят държавите в Европа по това дали имат определение за лице без гражданство в националното законодателство, в съответствие с Конвенцията от 1954 г., и дали имат специална процедура за определяне, водеща до статут на лице без гражданство.[15] Ако липсва такава процедура, индексът оценя дали съществуват други механизми, чрез които хората без гражданство могат да бъдат идентифицирани, да уредят престоя си или да получат достъп до правата. Държавите са разделени на три групи с цел сравнение между тези с 1) процедури за определяне, водещи до закрила, 2) тези с други процедури и 3) тези с наличен статут на лице без гражданство, но без ясен механизъм за достъп до защита. Съществуващите процедури и права, предоставени на лицата без гражданство, се оценят в съответствие с международните норми и добри практики.
При сравнение на държавите от първа група е видно, че мнозинството изпълняват изричната препоръка на ВКБООН да издадат разрешително за пребиваване на лица, определени като лица без гражданство, за минимум от 2 години.[16] Франция, например, издава 4-годишно разрешение за пребиваване на „бенефициент на статут на лице без гражданство“, докато в Испания признаването на такъв статут води до автоматично разрешение за престой и безсрочно право на пребиваване. В Италия, от друга страна, лицата без гражданство могат да кандидатстват за възобновяемо разрешение за пребиваване, което обичайно се издава за 2 години, но на практика варира от 1 година до 5 години в различни части на страната. В Молдова кандидатите са защитени от експулсиране по време на процедурата имат достъп до някои основни права, като достъп до пазара на труда, както и автоматично право на обжалване.
Въпреки липсата на специална процедура за определяне на статут на лице без гражданство, добри практики във връзка с правото на пребиваване има и сред държавите от втора и трета група. Малта е във втора група и издава „временна хуманитарна закрила“ за възобновяем период от 2 години на лицата без гражданство. Така те имат достъп до същите права, които имат и хората с хуманитарен статут, като достъп до интеграция, жилищно настаняване, пазара на труда и издаване на документ за пътуване. Албания, на свой ред, е в трета група, но позволява да бъде издадено разрешение за пребиваване или документ за пътуване на лицата без гражданство, които са определени като такива от компетентните власти. Макар да се сблъскват с трудности при прилагането на съответните разпоредби, националното законодателство гарантира на тези хора право да кандидатстват за разрешително за пребиваване по хуманитарни причини, както и достъп до социално осигуряване, образование, работа и правна помощ.
Препоръки
- Да се насърчи достъпа до процедура на лица без гражданство в България, като се гарантира, че те няма да бъдат задържани, ако се явят пред властите, за да подадат заявлението си.
- Да се предостави право на легален престой на кандидатите за статут на лице без гражданство по време на процедурата, както и достъп до основни права, по аналогия с процедурата за предоставяне на международна закрила на бежанците.
- Да се издава разрешение за пребиваване на лица без гражданство, което е обвързано единствено с признаването на специалния им статут, за минимум от 2 години, в съответствие с изричната препоръка на ВКБООН.
- Да се издава документ за самоличност и удостоверение за пътуване зад граница на всички признати лица без гражданство в страната.
- Да се осигури ефективен достъп на лицата с признат статут на лица без гражданство до здравеопазване, образование, социално осигуряване и пазара на труда.
[1] Този анализ е изготвен от Росица Атанасова, по възложение от Фондация за достъп до права - ФАР
[1] ВКБООН. (21 януари 2020). По-добра статистика, която да помогне за премахване на липсата на гражданство. Налично на: https://www.unhcr.org/blogs/better-statistics-to-help-end-statelessness/
[2] Индекс за лицата без гражданство: България. Налично на: https://index.statelessness.eu/country/bulgaria
[3] Пак там.
[4] Европейската мрежа на лица без гражданство. (2016). Защита на лица без гражданство от произволно задържане. Налично на: https://www.statelessness.eu/sites/www.statelessness.eu/files/ENS_Detention_Reports_Bulgaria_summary_bulgarian.pdf
[5] Пак там.
[6] Фондация за достъп до права и ВКБООН. Лица без гражданство в България: Ръководство за лица без гражданство в процедурата за предоставяне на статут на лице без гражданство в България. Налично на: https://statelessness.bg/man-bg
[7] ВКБООН. (2014). Наръчник за закрила на лицата без гражданство по Конвенцията за статута на лицата без гражданство от 1954 г., параграф 4. Налично на: https://www.unhcr.org/dach/wp-content/uploads/sites/27/2017/04/CH-UNHCR_Handbook-on-Protection-of-Stateless-Persons.pdf
[8] Пак там, параграф 147.
[9] Пак там, параграф 136, 137 и 150.
[10] Гюлай, Габор. (2018). Amicus curiae относно правото на пребиваване на хората без гражданство. Налично на: http://www.statelessness.bg/sites/default/files/doc/24.pdf
[11] Вайс, П. (1961). Конвенцията за статута на лицата без гражданство. Тримесечие на международното и сравнително право, 10(2), 255-264. Налично на: http://www.jstor.org/stable/756490
[12] Виж 9.
[13] ЕСПЧ, решение от 26 април 2018 г. по дело Хоти срещу Хърватия (жалба № 63311/14)
[14] ЕСПЧ, решение от 12 май 2020 г. по дело Судита Кейта срещу Унгария (жалба № 42321/15)
[15] Европейската мрежа на лица без гражданство. Индексът за безгражданственост: Определяне и статут на безгражданственост. Налично на: https://index.statelessness.eu/themes/statelessness-determination-and-status-group-1#block-views-spd-countries-block-6
[16] Виж 7, параграф 148.