The temporary protection of the persons displaced from Ukraine and the actual reality in Bulgaria

Временната закрила на разселените от Украйна лица и фактическата действителност в България
Анализ и препоръки

Автори: Евелина Дачева, Ивелина Петкова и Христина Трошанова

Редактор: Магдалена Митева 

Съдържание

1      Въведение и методология на изследването. 1

2. Преграждане на достъпа на украинските бежанци до международна закрила. 2

3. Достъп до здравеопазване. 5

3.1. Признаване на медицински документи.. 5

3.2. Достъп до лични лекари. 6

4. Настаняване. 6

5. Образование. 7

5.1. Ваксинационен статус. 7

5.2. Адаптация към българската образователна система. 8

5.3. Чуждестранна практика. 8

6. Препоръки.. 8

1. Въведение и методология на изследването

Временната закрила е извънредна мярка, която се предоставя в случай на масово навлизане на чужденци, които са принудени да напуснат държавата си по произход, поради въоръжен конфликт, гражданска война, чужда агресия, нарушаване на човешките права или насилие в големи размери на територията на съответната държава или в отделен район от нея и които не могат по тези причини да се завърнат в нея. Основният нормативен инструмент, регулиращ института на временната закрила, е Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила.[1] Макар тази Директива да съществува от 2001 година насам, за пръв път тя беше активирана от Съвета на Европейския съюз с Решение от 4 март 2022 г.[2] Причината за това бе руското нахлуване в Украйна на 24 февруари 2022 г. Целта на това решение на Съвета на ЕС е да предложи бърза и ефективна помощ на хората, бягащи от войната в Украйна и които не могат да се върнат по домовете си. Поради мащаба на тази безпрецедентна ситуация и огромният брой разселени лица от Украйна, Европейската комисия установи ясен риск, че системите за убежище на държавите от ЕС няма да могат да обработват молбите за закрила в определените срокове, което би довело до неблагоприятни последици и би накърнило основните права на хората, които имат нужда от международна закрила.  

В изпълнение на това решение на Съвета на ЕС, с Решение № 144 от 10 март 2022 г. на Министерския съвет на Република България се предостави временна закрила на разселените от Украйна лица и в България. Въпреки усилия на българската държава за справяне с кризата, тя не успя да достигне до международните стандарти за защита на основни човешки права. Ограничен бе достъпът до процедурата за международна закрила. В ситуация на несигурност и непредвидимост останаха важни аспекти като здравеопазване, образование и настаняване на пристигащите от Украйна лица. Основна помощ и към днешна дата се предоставя от доброволци и неправителствени организации, а не от административните институции на Република България. С настоящия доклад целим да изследваме предприетите мерки от българската държава и тяхната ефективност, както и доколко на практика лицата с временна закрила имат достъп до основни човешки права.

В хода на нашият анализ бе използван методът на изследване чрез действие (action research). За целта на настоящия доклад бе изследвана националната нормативна уредба и правото на ЕС и оперативните насоки за прилагането на Решение за изпълнение на Съвета 2022/382[3]. Екипът ни се запозна с три съдебни дела, касаещи въпроси относно временната закрила и достъпа до международна закрила, образувани през Върховния административен съд и Административен съд – София град. Информация бе събрана и от срещи на правителствения щаб към Министерски съвет и на Върховния комисариат за бежанците към ООН заедно с представители на неправителствени организация в България. Бяха проведени интервюта с доброволци, социални работници  и държавни служители. Екипът ни посети на място и Ситуационен център за оказване на незабавна помощ на разселени от Украйна лица в град София.

В следващите точки ще бъдат разгледани и анализирани някои от основните проблеми в материята, на база на които систематизирахме и няколко основни препоръки, които биха могли да подобрят приложението на временната закрила в страната.

2. Преграждане на достъпа на украинските бежанци до международна закрила

Със Заповед от 8 април 2022 г.[4] Председателят на Държавната агенция за бежанците при Министерски съвет нареди да се преустанови незабавно регистрирането и образуването  на нови производства по предоставяне на международна закрила по молби, подадени от разселени лица от Украйна след 14.03.2022 г. и прекрати текущите образувани производства. Вместо това същите, съобразно заповедта, следва да бъдат регистрирани като чужденци, на които е предоставена временна закрила.. В Европейския съюз и други държави предприемат подход да не придвижват разглеждането на молби за международна закрила, но производствата не са прекратени, а спрени, и достъпът не е изцяло преграден. Спряно е разглеждането на молби за убежище на разселените лица от Украйна, които попадат в обхвата на Директивата за временна закрила, за срока на действието ѝ в следните държави: Австрия[5], Белгия[6], Дания[7], Нидерландия[8], Финландия[9]. От друга страна в редица държави кандидатстването за международна закрила остава разрешено - Естония[10], Ирландия[11], Испания[12], Люксембург[13], Румъния[14], Словения^[15], Хърватия[16] и др.

Съгласно член 17 и 19 от Директива 2001/55/ЕО и тълкуването, дадено в оперативните насоки на Европейската комисия, лицата, които се ползват с временна закрила, имат право на достъп до процедурата по международна закрила по всяко време. В параграф (10) от Преамбюла на директивата е посочено: „Тази временна закрила следва да бъде съвместима с международните задължения на държавите-членки относно бежанците. По-специално тя не трябва да нарушава възможността за предоставяне на бежански статут, предвидена в Женевската конвенция за статута на бежанците от 28 юли 1951 г…” В член 3, пар. 1 от Директива 2001/55/ЕО изрично е предвидено, че „Режимът на временната закрила не е преюдициален по отношение на признаването на бежанския статут по Женевската конвенция.”

Преустановяването на предоставянето на международна закрила на украински бежанци е проблематично поради ред причини, като в настоящият доклад ще бъдат изложени само някои от тях. Незабавното преустановяване и прекратяване на висящите производства с процесна заповед засяга широк кръг от уязвими лица, които не могат да се ползват от основни права, които биха имали по силата на международната закрила. Така например, лицата, които са в процедура по международната закрила са здравно осигурени (чл. 29, ал.1 т. 5 от ЗУБ), като разходите за това се посрещат от Държавната агенция за бежанците. Лицата с временната закрила и неотложна нужда от медицинска помощ до момента все още срещат затруднения с достъпа до здравна помощ, въпреки законовите изменения в тази насока. Така например, съобразно Постановление на Министерски съвет от 5 май 2022г.[17] здравноосигурителните вноски на лица с временна закрила на възраст над 18 г. и  под 63 г. за жените и под 65 г. за мъжете са за сметка на държавния бюджет за срок само от 90 дни от датата на предоставянето на временна закрила. В този случай не са взети предвид уязвими групи хора в тази възрастова група, с тежки здравословни проблеми, които са нетрудоспособни и след изтичането на тези 90 дни няма да могат сами да заплащат здравните си осигуровки и отново ще останат извън здравноосигурителната система. По-подробно темата за достъпа до здравеопазване на лицата с временна закрила е разписана в следващата точка.

По отношение на правото на психологическа помощ, същото е изрично уредено при лица с международна закрила съгласно чл. 29, ал. 1, т. 6 от ЗУБ. Такова изрично право не е предвидено за лицата с временна закрила в чл. 39 от ЗУБ. С прекратяването на висящите производства за международна закрила и преустановяването на образуването на нови производства, автоматично се прегражда достъпа до психологическа помощ на разселените от Украйна лица. Мнозинството от бежанците от Украйна са самотни майки с деца, чиито съпрузи и бащи са мобилизирани на фронта в Украйна. Тези хора имат нужда както от  психологическа подкрепа, така и от стабилност и сигурност. За част от тях, с оглед на преживяваната травма връщането в Украйна става немислимо и те се нуждаят не от временна, а от дългосрочна международна закрила. Лишаването им от достъп до психологическа подкрепа ще доведе до необратими последици за психическото им здраве и непосредствено оказва влияние върху правото им на достоен и пълноценен живот съгласно член 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

 На следващо място, неуреден към момента е и въпросът за представителството на една от най-уязвимите групи – непридружените деца, за които, към момента, правилата на член 25 от ЗУБ, отнасящи се за децата търсещи и получили международна закрила, не важат. Тоест те не се представляват от адвокат, вписан в регистъра за правна помощ на Националното бюро за правна помощ. Така Заповедта на Председателя на ДАБ пресича правната възможност на тези деца да имат представител и те попадат в правен вакуум, докато не бъдат приети необходимите изменения в законодателството, които да включват тази възможност и за децата с предоставена временна закрила. Тези деца са в ситуация на незащитеност, в нарушение на принципа за най-добрия интерес детето съгласно чл. 6а от ЗУБ.

Следва да се стигне до извода, че действията, предприети от ДАБ противоречат не само на Директивата, но и на основни човешки права и свободи.

3. Достъп до здравеопазване

Както бе посочено по-горе, достъпът до здравеопазване на лицата с временна закрила е сравнително затруднен. На теория, след измененията в законодателството през април и май 2022г. разселените от Украйна бежанци, които са получили временна закрила имат право на здравно осигуряване, достъпна медицинска помощ и на медицински услуги при условията и по реда за българските граждани (чл. 39, ал. 1 т. 5 от ЗУБ). На практика обаче този достъп не е безпроблемен.

3.1. Признаване на медицински документи

Към 10 юни 2022 г., броят на регистрираните с временна закрила украински бежанци е 114 336 - 39 146 от тях са деца.^[18] Самият характер на събитията в Украйна предполага наличие на предимно лица от уязвима група сред хората, напускащи страната. Сред лицата от уязвима група са, както вече беше споменато, и лица с тежки здравословни проблеми, сред тях онкоболни, хора с диагнози като туберкулоза, ХИВ и други. Сайтът Bulgaria for Ukraine^[19], създаден от Министерски съвет, предоставя информация както за настаняване и установяване, така и здравна информация. В портала се посочват здравните заведения, в които лицата с тежки здравословни проблеми или предположения за такива могат да получат медицинска помощ. В повечето случаи, лицата с тежки здравословни проблеми, идващи от Украйна, имат медицински документ или удостоверение, които свидетелстват както за особеностите на заболяването, така и за приложимото лечение или терапия, които са нужни. Следователно, възниква въпрос относно признаването на тези документи от българските здравни институции. Сайтът на Министерството на здравеопазването^[20] съдържа информация за реда и условията за получаване на документи, свидетелстващи за трайна неработоспособност/вид и степен на увреждане, като решенията се взимат от Териториалните експертни лекарски комисии („ТЕЛК“) и Националната експертна лекарска комисия („НЕЛК“).[21] Следователно, въпросът за признаването на документите, свидетелстващи за тежко здравословно заболяване и издадени в Украйна, е частично разрешен, имайки предвид факта, че в сферата на здравеопазването договарящите се държави имат разлика в законодателството. В случай, че за признаването на документи за тежко здравословно заболяване е нужно преразглеждане с цел съответствие на документа със законодателството на Република България, едно от условията за извършването на преразглеждането е наличието на личен лекар, към когото лицето да е вписано. Това условие обаче за украинските бежанци в някои случаи се явява неизпълнимо.

3.2. Достъп до лични лекари.

Въпросът за личните лекари, които са нужни на украинските бежанци, касае не само лицата от уязвима група, но и лицата извън нея. Поради това, институциите на различните общини на територията на България са издали бюлетини, които съдържат информация включително за възможността за вписване към лични лекари на териториите им. Въпреки това, след прочит на бюлетина на Столична община се наблюдава ограничен брой от общопрактикуващи лекари, към които лицата с временна закрила от Украйна могат да бъдат вписани, като към момента техният брой е 8. Това се дължи не само на факта, че ограничен брой от медицински работници свободно владее руски или украински език, които са най-достъпни за лицата от Украйна с временна закрила. Различните координационни центрове, основани и работещи за подпомагането на украинските бежанци, предоставят възможност за намиране на придружител, който да съпроводи лицето/ата със здравословни проблеми с цел установяване на връзка между лекаря и лицето, но тази дейност е на първо място ограничена до единични случаи, а на второ място е от изключително доброволен характер.

4. Настаняване

Безспорно основно право на всеки човек е подслонът. Съгласно Всеобщата декларация за правата на човека[22] всеки има право на убежище в други страни, когато е преследван. Това право, макар и непряко изказано в Декларацията, трябва да бъде подсигурено от държавите-членки на ЕС.

Лицата, разселени от Украйна и ползващи се от временна закрила, имат право на „достъп до подходящо настаняване“[23], съгласно Директивата за временната закрила. Под подходящо настаняване се има предвид именно безвъзмездно предоставено за ползване жилище, в което лицата да живеят в периода на престой в съответната държава-членка, в която пребиват или да получат средства за намиране на подходящо настаняване[24]. Въпреки това възникнаха сериозно проблеми с осигуряването на подслон за лицата с временна закрила.

С Решение № 181 от 30.03.2022 г.[25] на Министерски съвет се дават параметри на настаняването на територията на Република България на разселените от Украйна лица. В него категорично се казва, че лицата имат право да бъдат настанени в места, вписани в Националния туристически регистър и предоставящи услуга по настаняване и изхранване на лица, като това са именно хотелите и къщите за настаняване по ваканционните курорти. Решението също така предвиди компенсация за хотелиерите в размер на 40,00 лв. на ден и на човек за настаняване до 31.05.2022г. След приключването на тази програма обаче сред хората настъпи паника и усещане за несигурност. Правителството прие нова програма[26] за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България от 01.06.2022г., съгласно която сумата, предоставяна на хотелиерите, намаля на 15 лв. на ден, без ДДС за нощувка и изхранване. За кратко държавата настани голяма част от разселените лица в буферния център в Елхово. Условията там, според думите на търсещите убежище, бяха далеч от подходящи за пребиваване.[27]

След проведен разговор на 14.05.2022 г. с доброволци в ситуационния център открихме, че много от лицата в София не разчитат на възможността за настаняване от държавата. Много от тях, сами или с помощта на доброволци, намират начин да си наемат жилище, което да делят с още едно или две семейства. Според доброволците тук се появява и друг проблем – много наемодатели вече отказват да отдават под наем на украински бежанци, дори искат депозит в размер на 3 месеца или наема се покачва. Това допълнително усложнява положението на бежанците от Украйна. В резултат на формиралата се несигурност относно жилищното настаняване, много украински бежанци започнаха да напускат страната като броят на влизащите се изравнява с броя на излизащите от България.[28] Всичко това също може да се приеме като негласна оценка на това до колко държавата успява да посрещне базовите нужди на украинките бежанци и да им осигури закрила.

            За сравнение добър пример във връзка с настаняването е практиката на Гръцкото правителство[29], което дава най-много възможности за настаняване. Освен временното убежище там разселените лица могат да кандидатстват и за по-дълго такова, като държавата посреща първоначалните им финансови нужди за наем и битови разноски. Румънското правителство[30] от друга страна е създало платформа, чрез която всеки нуждаещ се от  убежище може да кандидатства, а всеки, независимо дали физическо или юридическо лице, може да предостави за ползване свой имот, като стандартите за това са заложени в решението, с което се активира директивата в Румъния.

5. Образование

Друг проблем, с който се сблъскват украинците, търсещи закрила у нас, е проблемът с достъпа до образование на украинските деца бежанци. За да постъпят в училище или детска градина, родителите на украинските деца трябва да получат закрила[31], а децата от своя страна трябва да преминат през всички задължителни ваксинации, през които преминават и българските деца.

5.1. Ваксинационен статус

След проведения разговор с доброволци от ситуационния център разбрахме, че поради липсата на единна медицинска система в Украйна, е много трудно да се установи от личните лекари  ваксинационния статус на децата, разселени от Украйна. При липса на данни за ваксинация, детето се счита за неваксинирано. Това се явява като препятствие пред записването на децата в български училища и детски градини, където наличието на всички задължителни ваксини е условие за прием[32].

Важно е да се отбележи, че Министерството на здравеопазването в Украйна е подготвило инструкции за родителите, които могат дистанционно да получат сертификат за ваксинация на детето си, ако не са имали време да вземат по време на бягството си карти за ваксинация или друга медицинска документация. Сертификатът за ваксинация може да бъде поискан от лекаря в Украйна, извършил ваксинацията или директно от лечебното заведение, в което е работил лекарят, както и чрез онлайн формуляр, изпратен в електронен вид. След това сертификатът се оценява от лекаря в приемащата държава, който издава сертификат за целите на прием в детска градина.[33] Съществуват обаче разлики във ваксините, които се поставят на децата в България и на тези в Украйна, поради, което все пак трябва да им се поставят някои ваксини, изискуеми по българското законодателство, дори и да имат документи за поставени ваксини от Украйна.

5.2. Адаптация към българската образователна система

С помощта на доброволчески организации са създадени дейности с цел адаптиране на украинските деца бежанци, за да бъдат подпомогнати в този не лек преход, но това не е достатъчно.[34] В училищата се осигуряват и допълнителни часове по български език, за да се подпомогнат езиковите знания на разселените деца. Необходимо е обаче осигуряването на специалисти (психолози и педагози) с украински език, които да се заемат с адаптирането и приобщаването на украинските деца в българските училища и да вземат под внимание преживените от тях травми и стрес.

5.3. Чуждестранна практика

В Чехия[35] и Полша[36], за украинските деца се организират безплатни курсове съответно на чешки и на полски език, като по този начин се улеснява адаптирането и приобщаването на украинските деца бежанци съответно в чешките и полски училища. Освен това в Чехия украинските деца получават възможност за дистанционно образование по украинската учебна програма, в сътрудничество с Посолството на Украйна в Чехия и неправителствената организация „Децата на Украйна” като поетапно започва приемането и приобщаването на украинските деца в началните и средни училища. Министерството на образованието и науката на Полша е разработило инструкции в подкрепа на децата от Украйна със специални образователни потребности като на украинските деца със специални образователни потребности се оказва психологическа и педагогическа помощ с цел по-лесно интегриране в полските детски градини и училища.[37]

В Румъния има детски градини и училища, в които украинските деца могат да бъдат записани и да се обучават на украински език, образователната система там е подпомогната и от учители-доброволци с украински език.

6. Препоръки

• Следва Държавната агенция за бежанците да отмени своята Заповед и на разселените лица от Украйна да се даде възможност да кандидатстват и получат международна закрила с оглед спазване на правото им на убежище съгласно член 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

• Да бъде изготвено проучване на реалните нужди на засегнатите лица, като тези нужди бъдат взети предвид при изготвянето на законодателства и политики;

• Здравноосигурителната система да бъде адаптирана и към нуждите на украински бежанци, които са неработоспособни като се предвиди възможност за посрещане на здравноосигурителните им вноски.

• Да бъде организирана информационна кампания и материали относно изискванията за ваксинация за прием в училище и детска градина.

• Да бъдат организирани допълнителни образователни групи през летните месеци за украинските деца с цел по-лесното им адаптиране към българската учебна програма през следващата учебна година.

• Българската държава да представи информация за разходване на отпуснатите средства от Европейския съюз с цел прозрачност и отчетност.

• Да се вземат предвид и да се адаптират към българския контекст добри практики на други европейски държави с цел осигуряване на достъп до основни човешки права като здравеопазване, настаняване и образование.

Този доклад е изготвен в изпълнение на проект на Фондация за достъп до права – ФАР „София – столица на Правото: неформална обучителна програма за развитие на млади застъпници в бежанското и миграционното право“. Проектът е финансиран по Програма „София – град на младите и активните“ на Столична община. Цялата отговорност за съдържанието на доклада се носи от авторският екип и при никакви обстоятелства не може да се приема, че тази статия отразява официалното становище на Столична община.