Центрове за задържане на мигранти и места за лишаване от свобода: Сравнителен анализ на правната рамка и практиките в Република България

Центрове за задържане на мигранти и места за лишаване от свобода: Сравнителен анализ на правната рамка и практиките в Република България

Въведение

Докато центровете за задържане на мигранти в България са създадени с оглед единствено и само на връщането на чужденците, пребиваващи на територията на Република България без правно основание, местата за лишаване от свобода обикновено се използват за лица, които са обвинени или осъдени за извършени от тях престъпления.

Исторически погледнато, предназначението и функциите на центровете за задържане на мигранти и на местата за лишаване от свобода се различават. Видно е обаче, че настаняването и в двата вида институции де факто е равносилно на лишаване от свобода. Изразени са опасения относно условията в двата вида институции, включително пренаселеност, лоши хигиенни условия, липса на достъп до правни и медицински услуги и нарушения на правата на човека. Доклади на организации и институции за защита на правата на човека посочват системни проблеми в тези заведения, което обуславя реформи[1].

Част I – Специални домове за временно настаняване на чужденци (СДВНЧ) и помещения от затворен тип към ДАБ при МС 

СДВНЧ

Действащото българско законодателство урежда условията на имиграционното задържане в Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ), приет на 27.12.1998 г., Глава 5, член 44 и следващите. ЗЧРБ съдържа разпоредби, регулиращи достъпа до, престоя на и извеждането от територията на Република България по отношение на гражданите на трети страни, т.е., на страни извън ЕС, и не се отнася за търсещи закрила лица. Текстът на закона не използва термини като административно или имиграционно задържане, а вместо това използва термина „настаняване“. Местата, в които се задържат чуждите граждани, са описани като „специални домове за временно настаняване на чужденци“ („СДВНЧ“). По същество обаче те са помещения от затворен тип, които имат всички характеристики на заведение за лишаване от свобода. Според разпоредбите на ЗЧРБ, тези „специални домове“ са част и се управляват от Дирекция „Миграция“ към Министерството на вътрешните работи (МВР). Понастоящем в страната има два действащи СДВНЧ; единият се намира в квартал Бусманци в София (СДВНЧ – София) и (СДВНЧ – Любимец).

Що се отнася до законовите основания за миграционно задържане, то се прилага само когато в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки спрямо гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане. Имиграционното задържане може да се налага единствено и само с цел за да се подготви връщането и/или да се извърши процеса на извеждане, когато е налице опасност лицето да се укрие или когато избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането.Българската съдебна практика разширява обхвата на имиграционното задържане спрямо предвиденото в ЗЧРБ и в Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите-членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, според която държавите могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, „само за да се подготви връщането и/или да се извърши процеса на извеждане“. Всяко едно задържане следва да е за възможно най-кратък срок и продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури.

Опасна и недопустима е тенденцията българският съд да придава ново съдържание на имиграционното задържане, приравнявайки го на социална услуга с цел подслон, хранене и предпазване от стрес и бездомност, приемайки че в случая не е приложима дефакто лишаване от свобода. Например в съдебно решение за обезчетение за незаконно задържане по ЗОДОВ се посочва, че „настаняването в СДВНЧ е временна мярка по отношение на незаконно пребиваващи чужденци на територията на Република България, която има за цел да им осигури подслон, храна, грижи и медицинско обслужване за задоволяване на основните им жизнени потребности. Мярката е временна до извеждането на чужденеца от страната. Търсещите убежище в чужда страна и чужденците с незаконен статут се нуждаят от подкрепа, защото нямат социална среда в приемащата държава, не владеят езика, не са интегрирани, трудно се адаптират, повечето от тях са преживяли травмиращи събития в страната по произход. Осигуряване на настаняването в подобни институции като СДВНЧ е изцяло в техен интерес и е насочено към предпазването им от стрес в непозната среда и без подкрепа и осигуряване на подслон, прехрана и медицински грижи. Настаняването в СДВНЧ не е лишаване от свобода …“^[2].

За да се установи наличие на опасност от укриване, е нужно да съществува „обосновано предположение“, че чуждият гражданин „ще се опита да се отклони от изпълнението на наложената мярка“ (ал. 1, т. 4в от Допълнителните разпоредби на ЗЧРБ). ЗЧРБ също така включва неизчерпателен списък на факторите, които могат да наведат предположение за риск от укриване: например, лицето „не може да бъде намерено на обявения от него адрес на пребиваване, наличие на предходни нарушения на обществения ред […], притежава подправени документи или няма никакви документи […], и други“.

Съдебната практика е противоречива по отношение тълкуване на понятията, съставящи основанията за прилагане на имиграционно задържане – „възпрепятстване изпълнението на заповедтта“ или „опасност от укриване“ (чл. 44, ал. 6 ЗЧРБ). Властите считат, че условието „възпрепятства изпълнението на заповедта за връщане“ е изпълнено, ако гражданинът на трета страна не се съгласи на доброволно връщане или просто няма документи за пътуване.[3]

Първоначалната заповед за задържане в СДВНЧ се издава за срок от шест месеца и може да се обжалва в рамките на 14 дни пред съответния административен съд, чието решение подлежи на обжалване пред Върховния административен съд. Правото на съдебен контрол над първоначалното задържане не се използва ефективно от задържаните лица поради ограничен достъп до правна помощ и невъзможност за достъп до процедурата за обжалване самостоятелно в условията на задържане в домовете от затворен тип. Задържането в СДВНЧ може да продължи до 18 месеца.

Що се отнася до материалните и организационните условия в СДВНЧ, в доклада от посещението в България на делегация на Подкомитета на ООН за предотвратяване на изтезанията и другите форми на жестоко, нехуманно или унизително отнасяне или наказание (ПСИ), проведено в периода 24-30 октомври 2021 г.[4], се констатира, наред с останалото, че лицата, държани в СДВНЧ Бусманци, са били лишени от свобода и като цяло са били охранявани от полицейски служители в униформа. ПСИ установява също, че е налице сериозна липса на информация за задържаните мигранти относно тяхното лично и правно положение. ПСИ е получил информация относно практиката на „прикрепване“ на непридружени деца мигранти към възрастни членове, които не са от тяхното семейство, и изразява мнение, че това е неприемлива практика и може да доведе до настаняване на деца в заведения за възрастни.

ПСИ констатира и притеснителни данни относно условията на живот на мигрантите, включително децата, които наблюдава в СДВНЧ Бусманци. Сред тези констатации са наличието на дървеници в матраците, липса на одеяла, парно, топла вода, дрехи, обувки и предмети за лична хигиена, липса на достъп до тоалетните през нощта, оплаквания относно количеството и качеството на храната, твърдения за малтретиране в заведението и редица други смущаващи обстоятелства.

Обстоятелството, че материалните условия не са отговаряли на минималните стандарти за места за лишаване от свобода, а отношението на служителите на СДВНЧ Бусманци е било унизително, е послужило като основание за редица искове за неимуществени вреди по реда за Закон за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) поради нечовешко и унизително отнасяне и условия на живот.[5]

Помещения от затворен тип към ДАБ

Що се отнася до помещенията от затворен тип към Държавната агенция за бежанците (ДАБ), настаняването на лица в такива е уредено в глава четвърта, раздел V от Закона за убежището и бежанците. Съгласно чл. 45б от Закона за убежището и бежанците (ЗУБ), когато не може да бъде ефективно приложена мярката „задължително явяване на чужденеца на всеки две седмици по време на производството пред длъжностно лице от агенцията“ и след преценка на обстоятелствата в конкретния случай, чужденец, търсещ международна закрила, може да бъде настанен временно и за възможно най-кратък срок в център от затворен тип. Изчерпателно са изброени четири цели за такова временно настаняване: 1. за установяване или проверка на неговата самоличност или националност; 2. за установяване на фактите и обстоятелствата, на които се основава молбата за международна закрила, когато това не може да се извърши по друг начин и има опасност чужденецът да се укрие; когато това се налага с цел защита на националната сигурност или обществения ред; и 4. за установяване на държавата, компетентна за разглеждане на молбата за международна закрила и прехвърляне на чужденеца в компетентната държава, и когато е налице сериозна опасност чужденецът да се укрие. 

Що се отнася до материалните и организационните условия в помещенията от затворен тип към ДАБ, в своя годишен доклад относно състоянието на правата на човека за 2022 г.[6], БХК от 2015 г. насам условията за прием в центровете за настаняване на ДАБ са се влошили под изискуемите минимални стандарти, а предоставяната подкрепа се е свеждала до настаняване, храна и съвсем рудиментарна медицинска помощ, но без специализирани психологически или психиатрични услуги. БХК констатира, че с изключение на бежанския център в кв. „Враждебна“ в София и в сигурните зони за непридружени деца, през периода 2015-2022 г. всички останали центрове са били поддържани единствено в режим на оцеляване, изпитвали повтарящи се проблеми с инфраструктурата и материалните условия и не са предоставяли дори базови условия за живот, в това число за поддържане на елементарна лична хигиена и такава в общите и частните помещения.

Част II – Места за лишаване от свобода в България

Затвори

Съгласно Наказателния кодекс на Република България (НК, в сила от 01.05.1968 г.) лишаването от свобода е едно от изчерпателно изброените в чл. 37 наказания, които могат да се наложат за извършено престъпление по особената част на НК. Съгласно чл. 40, ал. 1 от НК наказанието лишаване от свобода се изтърпява в затворите, както и в поправителните домове и затворническите общежития към тях.

Редът и начинът за изпълнение на наказанието лишаване от свобода са уредени в Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (ЗИНЗС, в сила от 01.06.2009 г.). Съгласно чл. 12, ал. 1 от ЗИНЗС прякото ръководство и контролът върху дейността на местата за лишаване от свобода и пробационните служби се осъществяват от Главна дирекция „Изпълнение на наказанията“. Съгласно чл. 40, ал. 1 от ЗИНЗС наказанието лишаване от свобода се изпълнява чрез настаняване на осъдените в определени места за лишаване от свобода и подлагането им на поправително въздействие. „Поправителното въздействие“ се реализира чрез 5 мерки: 1. осигуряване на условия за поддържане на физическото и психическото здраве и за уважаване на човешкото достойнство на осъдените; 2. реализиране на включените в съдържанието на наказанието ограничения; 3. ограничаване на отрицателните последици от действието на присъдата и вредното влияние на средата на осъдените; 4. осигуряване на условия за упражняване правата на осъдените; 5. организиране на трудови, възпитателни, образователни, спортни и други дейности. 

При изпълнение на наказанието лишаване от свобода се създават условия за опазване на физическото и психическото здраве на лишените от свобода. За всеки лишен от свобода се създава медицинско досие, което съдържа информация и постоянно поддържани данни за здравословното му състояние. При преместване на лишения от свобода в друг затвор медицинското досие се изпраща незабавно на приемащата териториална служба (чл. 128, ал. 1 от ЗИНЗС).

Що се отнася до материалните и организационните условия в затворите, в доклада от своето периодично посещение през 2021 г.[7] Европейският комитет за предотвратяване на изтезанията, нечовешкото и унизително отнасяне и наказание (КПИ) констатира, наред с останалото, сериозен проблем с медицинското обслужване и психиатричната помощ, както и с липсата на приспособяване на архитектурната среда на затворите към затворниците с увреждания. Другите проблеми включват насилието между затворниците и употребата на наркотици. 

Основните оплаквания от страна на лишените от свобода са свързани основно с проблеми като пренаселеността, лошото състояние на материалната база в някои от затворите, лошата хигиена и нашествието на дървеници и хлебарки. Други оплаквания са свързани с непрекъснатото наблюдение с видеокамери на килиите в зоната за повишена сигурност (в затвора в Плевен). 

Друга проблемна области в затворите в България е медицинското обслужване Оплакванията са свързани най-вече с първоначалните медицински прегледи, липсата на адекватна текуща медицинска грижа, големите забавяния при насочването към външни специалисти и външни болнични заведения, липсата на достъп до лекарства на лишените от свобода, критичното състояние на пенитенциарната болнична грижа. 

Сред констатираните проблеми е и безнаказаността в случаите на малтретиране на лишените от свобода от страна на надзирателите. Показателна за тази констатация е липсата на образуване на досъдебни производства по съответните сигнали и неуведомяването на жалбоподателите относно хода на разследването. 

Следствени арести

Задържането под стража е една от изчерпателно изброените в чл. 58 от Наказателно-процесуалния кодекс (НПК, в сила от 29.04.2006 г.) мерки за неотклонение.

Съгласно чл. 63, ал. 1 от НПК мярка за неотклонение задържане под стража се взема, когато е налице обосновано предположение, че обвиняемият е извършил престъпление, което се наказва с лишаване от свобода или друго по-тежко наказание, и доказателствата по делото сочат, че съществува реална опасност обвиняемият да се укрие или да извърши престъпление. Когато опасността обвиняемият да се укрие или да извърши престъпление отпадне, мярката за неотклонение задържане под стража се изменя в по-лека или се отменя (чл. 63, ал. 3). Мярката за неотклонение задържане под стража в досъдебното производство не може да продължи повече от осем месеца, ако лицето е привлечено като обвиняем за тежко умишлено престъпление, и повече от една година и шест месеца, ако лицето е привлечено като обвиняем за престъпление, за което се предвижда наказание не по-малко от петнадесет години лишаване от свобода или друго по-тежко наказание. Във всички останали случаи задържането под стража в досъдебното производство не може да продължи повече от два месеца (чл. 63, ал. 4).

Сравнителен анализ

От правна гледна точка както мигрантите в центровете за задържане, така и лицата в местата за лишаване от свобода се ползват с определена защита съгласно българското законодателство. Прилагането и изпълнението на предвидените за целта средства за защита обаче може значително да се различава, което може да доведе до различия в прилагането на практика на гаранциите за спазване на правата на тези лица.

Важно е да се помни, че центровете за задържане на мигранти и местата за лишаване от свобода изпълняват различни обществени функции и правните гаранции отразяват тези различия. Първите се занимават предимно с административни въпроси, свързани с имиграцията, докато вторите са част от системата на наказателно правосъдие.

Принципът на „ненаказване“ за нерегламентирано влизане или пребиваване е основополагащ в международната правна рамка за закрила на бежанците съгласно Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. В резултат на това имиграционното задържане следва да няма наказателноправен характер и да се използва само като крайна мярка, когато не могат да се приложат ефективно по-леки принудителни мерки. Следователно гаранциите, свързани с правото на справедлив съдебен процес, презумпцията за невинност и защитата срещу самоинкриминиране, които са обичайни за наказателното правосъдие, нямат преки паралели в контекста на миграционното задържане.

Въпреки това действително съществуват опасения, че задържаните мигранти на практика се ползват с по-ниска степен за защита. Въпроси като ограничения достъп до правна помощ, заетост, образование, здравеопазване, дейности в свободното време, както и липсата на устни преводачи и сложността на процеса на предоставяне на убежище могат да попречат на ефективното прилагане на гаранциите за задържаните мигранти. Това се усложнява допълнително от факта, че много мигранти може да не са наясно с правата си или да не разполагат с ресурси, за да ги отстояват.

За разлика от тях, макар че лицата в местата за лишаване от свобода също са изправени пред предизвикателства при достъпа до правните си гаранции, процедурите и правата в системата на наказателното правосъдие като цяло са по-трайно утвърдени и приложими.

Така че, макар че не би било точно да се твърди категорично, че задържаните мигранти са по-малко защитени от закона, отколкото лицата в местата за лишаване от свобода, съществуват основателни опасения, че практическото прилагане на предвидените средства за защита може да не е достатъчно, което прави задържаните мигранти по-уязвими в някои отношения. Това е въпрос с много нюанси, който изисква внимателно разглеждане на особеностите на различните правни режими и тяхното практическо приложение.

Заключение и препоръки

Настоящият сравнителен анализ на центровете за задържане на мигранти и на местата за лишаване от свобода в контекста на българската правна рамка и практики разкрива някои ключови паралели и различия. Въпреки че двете категории институции изпълняват различни обществени функции и съществуват по силата на различни правни режими, при тях се открояват някои общи и съществени проблеми, свързани с условията на живот, достъпа до основни услуги и отношението към задържаните лица.

Тези констатации далеч не са маловажни. Те имат сериозни последици за живота на задържаните лица, за функционирането на българското общество и за авторитета на страната в международната общност. Те също така подчертават спешната необходимост от всеобхватни и системни реформи, които не само да решават уникалните проблеми във всеки вид заведение, но и да се справят с общите основни предизвикателства. Тези реформи следва да се стремят да осигурят справедливо и хуманно отношение към всички лица в тези институции в съответствие със задълженията на България по националното право, правото на ЕС и международното право.

Анализът също така подчертава важността на поддържането на ясно разграничение между административното задържане в контекста на миграцията и задържането по наказателното право. Запазването на това разграничение е от ключово значение за спазването на правата на човека, утвърждаването на принципите на правовата държава и гарантирането, че задържането се използва като крайна мярка за контрол на миграцията.

Въз основа на сравнителния анализ могат да бъдат предложени няколко препоръки за подобряване на условията в центровете за задържане на мигранти, помещения от затворен тип към ДАБ и местата за лишаване от свобода в България:

1. Провеждане на ясно разграничение между наказателно и административно задържане: Следва да се обмислят реформи, които да материализират на практика принципа, че задържането за целите на имиграционния контрол не трябва да бъде наказателно, както и да се използва като крайна мярка, само когато няма други възможности. Това би следвало да включва във всеки един случай проучване и прилагане на алтернативи на задържането. Криминализирането на миграцията и небалансираната миграционна политика с фокусиране върху принудителни мерки и граничен контрол е в сериозно противоречие с основни принципи за защита на правата на човека, с ключови принципи на бежанското право и с фундаменталните принципи на демократичните европейски общества.

2. Подобряване на условията на живот: Центровете за задържане на мигранти и местата за лишаване от свобода в България страдат от пренаселеност. Общото и за трита вида места (центровете за задържане на мигранти, помещения от затворен тип към ДАБ и местата за лишаване от свобода) е лоша хигиена и битови условия. От съществено значение е да се подобрят условията на живот в тези места, за да се гарантира, че те отговарят на международните стандарти. Това би могло да включва инвестиции в инфраструктурата на заведенията, намаляване на пренаселеността, осигуряване на подходяща и качествена храна и хигиенни условия и въвеждане на редовни инспекции за наблюдение на условията.

3. Подобряване на достъпа до правни услуги: Анализът изтъкна опасенията относно достъпа до правна помощ както в центровете за задържане на мигранти и помещенията от затворен тип към ДАБ, така и в местата за лишаване от свобода. За да се коригира това, следва да се гарантира предоставянето на безплатна и качествена правна помощ за всички задържани лица. Адвокатите и организациите за правна помощ следва да бъдат насърчавани да се специализират в областта съответно на имиграционното и наказателното право, за да предоставят адекватна помощ.

4. Осигуряване на адекватно здравеопазване: Изключително важно е да се подобри достъпът до медицински услуги в тези заведения. Задържаните лица следва да имат право на редовни медицински прегледи и необходимо лечение. Специално внимание следва да се обърне на услугите за психично здраве поради стресовия характер на задържането.

5. Осигуряване на езикови услуги: За задържаните мигранти и бежанци наличието на преводачески услуги е от съществено значение. Всички задържани лица следва да могат да получават информация на разбираем за тях език, за да разберат напълно правното си положение и процедурите, на които са подложени.

6. Обучение на персонала: Трябва да се въведат програми за обучение на персонала и в трита вида заведения, за да се гарантира, че той разполага с необходимите знания и умения, за да изпълнява ефективно и с уважение към настанените лица своите функции. Това може да включва обучение за правата на задържаните лица, културна чувствителност, техники за деескалация и основни правни процедури.

7. Механизми за наблюдение и надзор: Следва да се създадат или укрепят независими органи за наблюдение, които да осигуряват редовни и необявени посещения на всички места за задържане. Те следва да бъдат оправомощени да правят препоръки, да получават коментари от властите и да публикуват докладите си.

8. Ангажиране на гражданското общество: НПО и други организации на гражданското общество трябва да бъдат включени в дискусиите за реформата в областта на задържането. Тези организации често разполагат с ценна информация от своята работа и могат да помогнат за наблюдението на изпълнението на реформите.

9. Реформи в политиките: Като се имат предвид общите предизвикателства в двата вида заведения, в България е необходим цялостен подход към реформата на местата за лишаване от свобода. Това може да включва преглед на съществуващите закони и разпоредби, решаване на системни проблеми и гарантиране, че управлението на местата за задържане е в съответствие със задълженията на България по националното право, правото на ЕС и международното право.

10. Кампании за повишаване на обществената осведоменост: Следва да се положат усилия за повишаване на обществената осведоменост и разбиране на условията в местата за задържане и правата на задържаните лица. Това може да помогне за генериране на обществена подкрепа за инициативите за реформи.

Макар тези препоръки да представляват отправна точка, процесът на подобряване на условията в местата за задържане ще изисква постоянни усилия, ресурси и политическа воля. По-нататъшните проучвания и консултации със съответните заинтересовани страни ще бъдат от решаващо значение за адаптирането на тези препоръки към специфичните нужди и контекст в България.

Изготвил: Диляна Гитева

Експерт застъпничество, Център за правна помощ – Глас в България